Conseil d'État · 10ème et 9ème sous-sections réunies — 6 octobre 2008

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 28 février et 28 juin 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION, dont le siège est le Ruisseau, rue du Bois de Nèfles, à Saint-Denis (97400) ; la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 29 novembre 2005 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté son appel tendant, d'une part, à l'annulation du jugement du 5 juin 2002 du tribunal administratif de Saint-Denis ayant rejeté sa demande tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une indemnité de 119 936,98 euros en réparation de préjudices résultant des servitudes de balisage et de dégagement qui lui ont été opposées par lettre du 2 juin 1997 du directeur du service de l'aviation civile de la Réunion, et d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme correspondante augmentée des intérêts de droit ;
2°) réglant l'affaire au fond, d'annuler le jugement du 5 juin 2002 du tribunal 	administratif de Saint-Denis et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 119 936,88 euros, 	avec les intérêts de droit à compter du 16 février 2001 et la capitalisation des intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'aviation civile ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu les décrets n° 82-389 et n° 82-390 du 10 mai 1982 ;
Vu le décret du 23 août 1983 instituant des servitudes aéronautiques pour la protection des dégagements de l'aérodrome de Saint-Denis-Gillot (Réunion) ;
Vu l'arrêté du 31 décembre 1984 fixant les spécifications techniques destinées à servir de base à l'établissement des servitudes aéronautiques à l'exclusion des servitudes radioélectriques ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Fabienne Lambolez, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Defrenois, Levis, avocat de la SOCIETE D'HABITATION À LOYER MODERE DE LA REUNION,
- les conclusions de Mlle Célia Verot, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION a obtenu le 21 octobre 1996 un permis de construire, délivré par le maire de Sainte-Marie au nom de la commune, ayant pour objet la réalisation, sur un terrain proche de l'aéroport de Saint-Denis-Gillot, d'un ensemble de dix-sept immeubles ; que par courriers en date des 2 et 10 juin 1997, le directeur du service de l'aviation civile à la Réunion, Mayotte et Iles Eparses a fixé à 77,10 mètres la hauteur maximale de la grue à installer sur le chantier et a prescrit à la société de procéder au balisage de cette grue et du sommet des immeubles devant être construits ; que la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 29 novembre 2005 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté son appel formé contre le jugement du 5 juin 2002 du tribunal administratif de Saint-Denis ayant rejeté sa demande tendant à l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de ces prescriptions de dégagement et de balisage ;
Sur la recevabilité du pourvoi :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 821-2 du code de justice administrative :  Les dispositions de l'article R. 811-5 sont applicables aux recours en cassation.  ; qu'aux termes de l'article R. 811-5 :  Les délais supplémentaires de distance prévus aux articles 643 et 644 du nouveau code de procédure civile s'ajoutent aux délais normalement impartis (...)  ; qu'en vertu de l'article 643 du nouveau code de procédure civile, le délai de recours est augmenté d'un mois pour les personnes qui demeurent dans un département d'outre-mer ou dans un territoire d'outre-mer ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêt attaqué a été notifié à la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION le 12 décembre 2005 ; que par suite son pourvoi, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 28 février 2006, n'est pas tardif ;
Sur l'arrêt attaqué :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant qu'en se bornant à mentionner qu'une décision prescrivant le balisage d'obstacles dangereux pour la navigation aérienne en application de l'article R. 243-1 du code de l'aviation civile n'avait pas à être précédée de l'édiction d'un plan de servitudes de balisage, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas répondu au moyen tiré de ce que la décision imposant à la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION de procéder à un tel balisage relevait de la seule compétence du ministre chargé de l'aviation civile ; que la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION est dès lors fondée à soutenir que l'arrêt attaqué est entaché d'irrégularité pour défaut de réponse à ce moyen et à en demander l'annulation pour ce motif ;
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, de régler l'affaire au fond et de statuer sur l'appel de la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION ;
Considérant que la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION demande la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, du fait d'avoir dû, en application des prescriptions de balisage et de dégagement mentionnées dans les lettres du directeur du service de l'aviation civile à la Réunion, Mayotte et Iles Eparses des 2 et 10 juin 1997, procéder au démontage et au déplacement de la grue du chantier de construction, ainsi qu'à son balisage, et du retard qui en est résulté dans le déroulement du chantier ; qu'elle soutient que les prescriptions qui lui ont été opposées sont illégales ; qu'elle entend également se prévaloir, en invoquant la faute qu'aurait commise le service des bases aériennes de la direction départementale de l'équipement en émettant un avis favorable sans réserve au permis de construire qui lui a été délivré, du caractère fautif de ce permis ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 241-1 du code de l'aviation civile :  Afin d'assurer la sécurité de la circulation des aéronefs, il est institué des servitudes spéciales dites servitudes aéronautiques. / Ces servitudes comprennent : / 1° Des servitudes aéronautiques de dégagement comportant l'interdiction de créer ou l'obligation de supprimer les obstacles susceptibles de constituer un danger pour la circulation aérienne ou nuisibles au fonctionnement des dispositifs de sécurité établis dans l'intérêt de la navigation aérienne ; / 2° Des servitudes aéronautiques de balisage comportant l'obligation de pourvoir certains obstacles ainsi que certains emplacements de dispositifs visuels ou radio-électriques destinés à signaler leur présence aux navigateurs aériens ou à en permettre l'identification ou de supporter l'installation de ces dispositifs.  ; qu'aux termes de l'article R. 241-2 du même code :  Les dispositions du présent titre sont applicables : / a) Aux aérodromes destinés à la circulation aérienne publique ou créés par l'Etat (...)  ;
Sur le moyen tiré de l'inopposabilité du plan de servitudes aéronautiques de dégagement :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 242-1 du code de l'aviation civile :  (...) il est établi pour chaque aérodrome (...) un plan de servitudes aéronautiques de dégagement. / Ce plan fait l'objet d'une enquête publique (...) / Il est approuvé et rendu exécutoire par décret en Conseil d'Etat (...). / Les servitudes définies au plan grèvent les fonds intéressés à compter du jour de la publication du décret ou de l'arrêté (...)  ; que l'arrêté ministériel du 31 décembre 1984 fixant les spécifications techniques destinées à servir de base à l'établissement des servitudes aéronautiques, pris en application de l'article D. 241-4 du code de l'aviation civile, fixe notamment la hauteur maximale des obstacles situés dans les surfaces de dégagement définies par les plans de servitudes aéronautiques de dégagement ;
Considérant qu'il ressort des pièces produites devant le Conseil d'Etat par le ministre chargé de l'aviation civile que le terrain d'assiette de la construction était compris dans la surface de dégagement délimitée par les plans annexés au décret du 28 août 1983 instituant des servitudes aéronautiques pour la protection des dégagements de l'aérodrome de Saint-Denis-Gillot (Réunion) ; qu'ainsi, les servitudes de dégagement instituées par ce plan étaient légalement opposables à la société requérante ;
Sur le moyen tiré de l'incompétence du directeur du service local de l'aviation civile pour édicter une servitude de dégagement :
Considérant qu'aux termes de l'article D. 242-11 du code de l'aviation civile :  Lorsque les servitudes instituées par le plan de dégagement impliquent (...) une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain, la mise en application des mesures correspondantes est subordonnée dans chaque cas à une décision du ministre chargé de l'aviation civile (...)  ; que la limitation de la hauteur d'installations provisoires liées à la réalisation d'un chantier de construction telles que des grues n'implique aucune modification à l'état antérieur des lieux au sens de ces dispositions ;
Sur le moyen tiré de l'incompétence du directeur du service local de l'aviation civile pour édicter une servitude de balisage :
Considérant d'une part que si, aux termes d'une décision ministérielle du 22 novembre 1994 relative à l'organisation du service local de l'aviation civile à la Réunion, Mayotte et Iles Eparses, le directeur du service local est  chargé, sous l'autorité du préfet de région, préfet du département de la Réunion (...), de la mise en oeuvre de la politique de l'aviation civile , cette disposition n'a ni pour objet ni pour effet de conférer une délégation de compétence du ministre chargé de l'aviation civile au directeur de ce service local ;
Considérant d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 243-1 du code de l'aviation civile :  Le ministre chargé de l'aviation civile (...) peut prescrire le balisage de jour et de nuit ou le balisage de jour ou de nuit de tous les obstacles qu'il juge dangereux pour la navigation aérienne (...)  ;
Considérant que l'article R. 243-1 du code de l'aviation civile attribue compétence au ministre chargé de l'aviation civile pour fixer les prescriptions de balisage ; qu'il résulte de l'instruction qu'aucune disposition réglementaire ayant eu pour objet ou pour effet de déléguer cette compétence au préfet de la Réunion n'est intervenue, et que, contrairement à ce que soutient le ministre chargé de l'aviation civile, le préfet de la Réunion ne pouvait tirer cette compétence des seules dispositions des décrets du 10 mai 1982 relatifs aux pouvoirs des préfets de région et des préfets de département ; que, par suite, les décisions des 2 et 10 juin 1997 par lesquelles le directeur du service de l'aviation civile à la Réunion, Mayotte et Iles Eparses a prescrit, par délégation du préfet, le balisage des constructions à réaliser et des engins de chantier sont illégales comme ayant été prises par une autorité incompétente ;
Considérant que l'illégalité entachant ainsi les décisions ayant imposé les servitudes de balisage litigieuses est fautive et serait, comme telle, susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat si elle était à l'origine de préjudices subis par la société requérante ; que, toutefois, le vice d'incompétence affectant ces décisions ne peut être regardé, dans les circonstances de l'espèce, comme étant à l'origine de tels préjudices, dès lors qu'il résulte de l'instruction que la servitude de balisage imposée était indispensable pour satisfaire aux impératifs de sécurité de la navigation aérienne et aurait donc, en tout état de cause, dû être prescrite par le ministre chargé de l'aviation civile ; qu'ainsi, la société requérante n'est pas fondée à demander, sur le fondement de la faute commise, à être indemnisée des frais d'installation de dispositifs de balisage qu'elle a dû exposer ; qu'il lui est loisible, en revanche, de saisir l'Etat d'une demande tendant à la prise en charge de ces frais sur le fondement des dispositions de l'article R. 243-2 du code de l'aviation civile qui disposent que  (...) les frais d'installation, d'entretien et de fonctionnement des balisages aéronautiques sont à la charge de l'Etat (...)  ;
Sur le moyen tiré du caractère fautif du permis de construire :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux décisions litigieuses :  Les plans d'occupation des sols doivent comporter en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et qui figurent sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat (...)  ; que les servitudes de dégagement et les servitudes de balisage figurent sur la liste annexée à l'article R. 126-1 du code de l'urbanisme ; qu'aux termes de l'article D. 242-7 du code de l'aviation civile dans sa rédaction applicable au permis de construire litigieux :  Dans les zones grevées de servitudes de dégagement, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions du plan de dégagement ou aux mesures provisoires de sauvegarde  ; que, lorsque de telles servitudes sont opposables, il incombe aux autorités compétentes pour la délivrance du permis de construire d'en faire application au projet de construction envisagé ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et qu'il n'est d'ailleurs pas soutenu, que la hauteur des constructions autorisées par le permis litigieux excèderait la hauteur maximale opposable sur le terrain d'assiette par application  des dispositions combinées du plan de servitudes de dégagement approuvé par le décret du 28 août 1983 et de l'arrêté ministériel précité du 31 décembre 1984 ;
Considérant en premier lieu, que le permis de construire n'a pas pour objet de réglementer l'utilisation des engins de chantier nécessaires à la réalisation des constructions qu'il autorise ; que, par suite, l'éventuelle incidence des servitudes de dégagement et de balisage applicables au terrain d'assiette sur l'utilisation des engins de chantier de grande hauteur, tels que des grues, n'avait pas à figurer dans le permis de construire ;
Considérant en deuxième lieu que si, en application des dispositions précitées de l'article R. 243-1 du code de l'aviation civile, le ministre chargé de l'aviation civile peut prescrire à tout moment des servitudes de balisage en vue d'assurer la sécurité de la navigation aérienne, il ne résulte d'aucune disposition du code de l'aviation civile ni du code de l'urbanisme que de telles prescriptions devraient nécessairement être prises avant la délivrance du permis de construire ; que dans le cas où des prescriptions de balisage sont annexées au plan local d'urbanisme, en application de l'article R. 126-1 du code de l'urbanisme, et sont opposables à la construction autorisée, il appartient à l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire de les mentionner dans le permis de construire ; que si l'omission de telles mentions peut constituer une faute de l'autorité compétente, il ne résulte pas de l'instruction que cette omission, en ce qui concerne les servitudes de balisage des bâtiments autorisés, ait entraîné un quelconque préjudice pour le constructeur ;
Considérant que, par suite, l'absence de mention de prescription relative au balisage ou au dégagement dans le permis de construire délivré le 21 octobre 1996 n'est pas, en l'espèce, susceptible d'entraîner la responsabilité de l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire ; que le moyen invoqué par la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION, dont les conclusions sont au surplus dirigées uniquement contre l'Etat, alors que le permis de construire a été délivré au nom de la commune, ne saurait ainsi, en tout état de cause, être accueilli ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté ses conclusions tendant à la condamnation pour faute de l'Etat ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement des sommes demandées par la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION devant la cour administrative d'appel de Bordeaux et devant le Conseil d'Etat au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt en date du 29 novembre 2005 de la cour administrative d'appel de Bordeaux est annulé.
Article 2 : La requête de la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION présentée devant la cour administrative d'appel de Bordeaux et le surplus des conclusions de son pourvoi présenté devant le Conseil d'Etat sont rejetés.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE D'HABITATION A LOYER MODERE DE LA REUNION et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.