Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 9 juillet 2007

Vu le recours et les mémoires complémentaires, enregistrés le 21 décembre 2005, le 7 avril 2006 et le 18 décembre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE ; le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 18 octobre 2005 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté son recours tendant, d'une part, à l'annulation du jugement du 24 janvier 2002 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 4 janvier 2001 du préfet de la Vienne mettant en demeure la coopérative agricole Vienne-Anjou-Loire de respecter, dans le délai d'une semaine, la distance d'isolement par rapport aux tiers, fixée par l'arrêté préfectoral du 22 mai 1986 pour la partie cellules verticales en béton de son établissement de Naintré et, d'autre part, au rejet de la demande présentée par la coopérative agricole Vienne-Anjou-Loire ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
Vu l'arrêté du 29 juillet 1998 relatif aux silos et aux installations de stockage de céréales, de graines, de produits alimentaires ou de tous autres produits organiques dégageant des poussières inflammables ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Richard Senghor, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la société Terrena-Poitou,
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société coopérative agricole Vienne-Anjou-Loire (CAVAL), aux droits de laquelle a succédé la société coopérative agricole Terrena-Poitou, a été autorisée, par un arrêté du préfet de la Vienne du 22 mai 1986 pris sur le fondement des dispositions de la loi du 19 juillet 1976 relatives aux installations classées soumises à autorisation, à étendre l'installation de séchage et de stockage de céréales qu'elle exploite, moyennant des prescriptions spéciales concernant notamment les distances d'isolement par rapport aux habitations avoisinantes ; qu'une étude de danger a établi que l'un des silos se situait à moins de cinquante mètres d'un immeuble à usage d'habitation, en contravention avec cette prescription de distance minimum ; que l'inspection des installations classées ayant constaté, à la suite d'une visite sur site le 29 novembre 2000, que la société continuait son exploitation en méconnaissance des prescriptions, le préfet de la Vienne a, par arrêté du 4 janvier 2001, mis en demeure la société CAVAL de respecter la distance d'isolement par rapport aux tiers fixée par l'arrêté préfectoral du 22 mai 1986 ; que pour confirmer l'annulation de cet arrêté prononcée par le tribunal administratif de Poitiers, la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé que, n'ayant pas été précédée d'une procédure contradictoire, la mise en demeure avait été édictée en méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ;
Considérant qu'aux termes du I de l'article L. 514-1 du code de l'environnement : « Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu'un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. Si, à l'expiration du délai fixé pour l'exécution, l'exploitant n'a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut :  / 1º Obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée à l'exploitant au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites ; il est procédé au recouvrement de cette somme comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. Pour le recouvrement de cette somme, l'Etat bénéficie d'un privilège de même rang que celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts ;  / 2º Faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures prescrites ;  / 3º Suspendre par arrêté, après avis de la commission départementale consultative compétente, le fonctionnement de l'installation, jusqu'à exécution des conditions imposées et prendre les dispositions provisoires nécessaires. » ; qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 19 juillet 1976, que lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure requise par le code de l'environnement, l'inobservation de conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, est tenu d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé ; que si l'article L. 514-1  laisse au préfet un choix entre plusieurs catégories de sanctions en cas de non exécution de son injonction, la mise en demeure qu'il édicte n'emporte pas par elle-même une de ces sanctions ; que l'option ainsi ouverte en matière de sanctions n'affecte donc pas la compétence liée du préfet pour édicter la mise en demeure ;
Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la cour administrative d'appel de Bordeaux, dès lors qu'elle n'avait pas retenu un moyen tiré de l'absence de bien- fondé des prescriptions édictées par l'arrêté préfectoral du 22 mai 1986, devait regarder comme inopérant le moyen tiré de ce que la mise en demeure du préfet aurait méconnu la procédure prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; qu'en écartant le moyen du ministre appelant, tiré de ce que le tribunal administratif n'avait pu légalement faire droit à un tel moyen, la cour a donc entaché son arrêt d'une erreur de droit ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, le Conseil d'Etat, s'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, peut régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond ;
Considérant que, par le jugement attaqué du 24 janvier 2002, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté préfectoral du 4 janvier 2001 aux motifs que cet arrêté avait été pris à la suite d'une procédure irrégulière au regard de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le tribunal administratif, dès lors qu'il n'avait pas fait droit à l'un des moyens tirés de l'absence de bien-fondé des conditions édictées par l'arrêté du 22 mai 1986, était tenu de relever le caractère inopérant du moyen tiré de ce que la mise en demeure aurait été prise en méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement est donc fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur ce motif pour annuler l'arrêté attaqué ; qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'ensemble des moyens présentés par la société CAVAL devant le tribunal administratif et la cour administrative d'appel ;
Sur le bien-fondé des prescriptions édictées par l'arrêté du 22 mai 1986 :
Considérant que le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 11 août 1983 relatif aux silos de stockage de céréales n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier le bien- fondé ;
Considérant qu'aux termes de l'article 2 de l'annexe de l'arrêté du 22 mai 1986 autorisant la société coopérative agricole de Chatellerault à procéder à l'extension de son unité de stockage et de séchage de céréales implantée à Naintré : « tous éléments de manutention et de traitement de céréales seront implantés à une distance au moins égale à 50 mètres de toute installation » ; que ces prescriptions ont été prises en application de l'arrêté ministériel du 29 juillet 1998 relatif aux silos et aux installations de stockage de céréales, graines, de produits alimentaires ou de tous autres produits organiques dégageant des poussières inflammables ; qu'il résulte de l'article 1er de cet arrêté qu'il s'applique aux installations soumises à autorisation au titre de la rubrique 2160 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement ; que tel est bien le cas des installations de la société requérante, qui n'est donc pas fondée à soutenir que celles-ci n'entreraient pas dans le champ de la réglementation ; qu'aux termes de l'article 3 de l'annexe de l'arrêté préfectoral attaqué, définissant les caractéristiques de l'établissement : « le demandeur est autorisé à exploiter un silo de type cellules circulaires en béton armé à axe vertical ... » ; qu'ainsi les cellules de stockage de céréales ne sauraient être considérées comme des constructions n'entrant pas dans le champ de l'article 2 ; qu'il n'est nullement établi que la prescription en cause ait représenté une obligation impossible à satisfaire ; qu'il suit de là que le préfet a édicté à bon droit la condition de recul de 50 mètres de toute installation ;
Sur l'injonction du 4 janvier 2001 :
Considérant qu'il résulte de l'instruction - et n'est d'ailleurs pas contesté - que certaines cellules de stockage se trouvent à une distance de 42 mètres d'une maison d'habitation ; que l'inspecteur des installations classées ayant, en application de l'article L. 514-1 du code de l'environnement, constaté l'inobservation de la condition en cause, le préfet de la Vienne était tenu de mettre en demeure l'exploitant de respecter cette prescription dans un délai déterminé ; que, par suite, les moyens tirés, d'une part, de ce que l'auteur de l'arrêté n'aurait pas reçu régulièrement délégation de signature, d'autre part, de l'insuffisance de motivation de l'arrêté du 4 janvier 2001, enfin, de la violation de la procédure prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, sont, en tout état de cause, inopérants ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement est fondé à demander l'annulation du jugement du tribunal administratif de Poitiers qui a annulé l'arrêté du préfet de la Vienne du 4 janvier 2001 ;
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, les sommes demandées devant le Conseil d'Etat et les juges du fond par la coopérative agricole Vienne-Anjou-Loire et la société Terrena-Poitou au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 18 octobre 2005 de la cour administrative d'appel de Bordeaux et le jugement du 24 janvier 2002 du tribunal administratif de Poitiers sont annulés.
Article 2 : La demande présentée par la coopérative agricole Vienne-Anjou-Loire devant le tribunal administratif de Poitiers est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par la coopérative agricole Vienne-Anjou-Loire et la société Terrena-Poitou devant la cour administrative d'appel de Bordeaux et le Conseil d'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT ET DE L'AMENAGEMENT DURABLES et à la société coopérative agricole Terrena-Poitou.