Conseil d'État · 7ème et 2ème sous-sections réunies — 11 mai 2009

Vu le pourvoi sommaire et les observations complémentaires enregistrés les 29 août 2006 et 12 juin 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la VILLE DE TOULOUSE, domiciliée Hôtel de Ville, place du Capitole à Toulouse (31000), représentée par son maire en exercice ; la VILLE DE TOULOUSE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 27 juin 2006 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement du tribunal administratif de Toulouse en date du 26 décembre 2002 condamnant l'Etat à lui verser la somme de 170 630,57 euros avec intérêts et capitalisation des intérêts au taux légal ;
2°)  réglant l'affaire au fond, de condamner l'Etat à lui verser d'une part, la somme de 526 520,40 euros avec intérêts au taux légal à compter du 3 décembre 1999, d'autre part, la somme de 178 294,90 euros avec intérêts au taux légal à compter du 18 septembre 2000, et capitalisation des intérêts échus le 6 mai 2001 sur la somme de 162 960,23 euros et le 5 décembre 2002 sur la somme de 178 294,90 euros ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi validée du 27 septembre 1941 modifiée ;
Vu la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 ;
Vu le décret n° 94-422 du 27 mai 1994 ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alban de Nervaux, Auditeur,
- les observations de Me Luc-Thaler, avocat de la VILLE DE TOULOUSE et de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du ministre de la culture et de la communication,
- les conclusions de M. Bertrand Dacosta, Rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à Me Luc-Thaler, avocat de la VILLE DE TOULOUSE et à la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du ministre de la culture et de la communication ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la VILLE DE TOULOUSE a conclu sept conventions avec l'Etat et l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) afin d'autoriser et de financer des opérations de fouilles archéologiques, menées par l'AFAN, sous le contrôle technique et scientifique de l'Etat, sur des terrains et immeubles lui appartenant et sur lesquels elle avait projeté d'entreprendre des travaux ; que dans le cadre des conventions ainsi conclues entre le 14 juin 1993 et le 10 février 2000 pour le financement des fouilles archéologiques préalables à des travaux concernant  la restauration de l'Hôtel d'Assézat, l'extension et l'aménagement de la cour du musée Saint-Raymond, la construction en sous-sol d'un théâtre rue Labédat, la construction d'un auditorium et d'une école de danse sur le site de Saint Pierre-des-Cuisines, l'aménagement des sous-sols du donjon du Capitole et la construction d'un parc de stationnement dans l'Ilot Valade, la ville s'était engagée à verser à l'AFAN la somme de 701 560,69 euros toutes taxes comprises ; qu'après avoir versé à l'association la presque totalité de cette somme, la VILLE DE TOULOUSE a, le 3 décembre 1999, adressé au préfet de Haute Garonne, une réclamation demandant à l'Etat le remboursement d'une somme de 526 520,40 euros et, le 18 septembre 2000, d'une somme complémentaire de 178 294,90 euros, au motif que le titre II de la loi validée du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques n'avait pu autoriser l'Etat à lui faire supporter totalement ou partiellement le coût des fouilles archéologiques ; qu'à la suite du rejet de ses demandes, la VILLE DE TOULOUSE  a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat au remboursement des sommes versées avec intérêts au taux légal ; que par jugement du 26 décembre 2002, le tribunal administratif de Toulouse a fait partiellement droit aux demandes de la ville  et condamné l'Etat à lui verser une somme de 170 630,57 euros ; que sur appel de l'Etat, la cour administrative de Bordeaux, a, par un arrêt du 27 juin 2006, annulé le jugement du tribunal administratif de Toulouse, rejeté l'appel incident et les demandes de la VILLE DE TOULOUSE et lui a enjoint de reverser à l'Etat les sommes perçues ; que la VILLE DE TOULOUSE s'est pourvue en cassation contre cet arrêt ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la loi validée du 27 septembre 1941 modifiée portant règlement des fouilles archéologiques, alors applicable :  L'Etat est autorisé à procéder d'office à l'exécution de fouilles ou de sondages pouvant intéresser la préhistoire, l'histoire, l'art ou l'archéologie sur les terrains ne lui appartenant pas, à l'exception toutefois des terrains attenant à des immeubles bâtis et clos de murs ou de clôtures équivalentes. A défaut d'accord amiable avec le propriétaire, l'exécution des fouilles ou des sondages est déclarée d'utilité publique par un arrêté du secrétaire d'Etat à l'éducation nationale et à la jeunesse, qui autorise l'occupation temporaire des terrains. Cette occupation est ordonnée par un arrêté préfectoral qui détermine l'étendue des terrains à occuper ainsi que la date et la durée probable de l'occupation (...)  ;
Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la commune de Toulouse a recherché, devant le tribunal administratif de Toulouse, la responsabilité de l'Etat à raison de la faute commise par celui-ci en la contraignant à participer au financement d'opérations de fouilles archéologiques et en lui imposant à cette fin la signature des conventions de financement litigieuses ; que la ville a ainsi engagé une action contre l'Etat sur le seul terrain de sa responsabilité quasi-délictuelle, même s'il lui aurait été loisible d'engager une action sur le terrain de la nullité des contrats qu'elle soutenait avoir été contrainte de signer ; que la cour a commis une erreur de droit en jugeant que la VILLE DE TOULOUSE ne pouvait engager d'autre action que celles qu'elle tenait de ses contrats et que, par suite, elle n'était pas recevable à agir en invoquant une faute extra-contractuelle de l'Etat ;
Considérant, d'autre part, que si les dispositions précitées de la loi validée du 27 septembre 1941 donnent aux services de l'Etat la possibilité de procéder d'office à l'exécution de fouilles archéologiques  sur des terrains n'appartenant pas à l'Etat, dans les conditions qu'elles définissent, elles ne leur permettent pas de prescrire au propriétaire d'un terrain la réalisation, à ses frais, de fouilles archéologiques ; que s'agissant de la  détection, de la conservation, de la sauvegarde du patrimoine archéologique ainsi que  du contrôle et de l'évaluation d'opérations d'archéologie préventive, qui relèvent d'une mission de police administrative de l'Etat, celui-ci ne peut pas plus, y compris par voie contractuelle, prévoir leur financement total ou partiel par des personnes publiques ou privées ; que seules les opérations de diagnostics et de fouilles, de nature économique, ne relèvent pas de ces missions de police administrative et peuvent donc être réalisées et financées par des tiers ; qu'il ressort ainsi des pièces du dossier soumis aux juges du fond que  les conventions litigieuses, en prévoyant le financement par la VILLE DE TOULOUSE de l'ensemble des actions de fouilles archéologiques sans exclure celles relevant des missions de police administrative, sont entachées de nullité ; que par suite, la cour administrative d'appel de Bordeaux en annulant le jugement du tribunal administratif de Toulouse et en rejetant les demandes de la VILLE DE TOULOUSE sur le fondement de ces conventions sans relever d'office leur nullité, a entaché son arrêt d'une seconde erreur de droit ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux en date du 27 juin 2006 ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, le Conseil d'Etat, s'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, peut  régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie  ; que dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond ;
Sur les fins de non recevoir :
Considérant, d'une part, qu'ainsi qu'il a été dit, il était loisible à la ville soit d'engager une action indemnitaire sur le terrain de la nullité des conventions, soit, comme elle l'a fait, sur un terrain quasi-délictuel ; que, d'autre part, elle n'était pas tenue de faire précéder une telle demande par l'émission d'un état exécutoire à l'encontre de l'Etat, faute de pouvoir contraindre ce dernier ; qu'ainsi, les fins de non recevoir opposées par le ministre de la culture et de la communication et par le préfet de la région Midi-Pyrénées doivent être rejetées ;
Sur la prescription quadriennale :
Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics :  Sont prescrites au profit de l'Etat, des départements des communes (...) toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celles au cours de laquelle les droits ont été acquis  ; que les dommages résultant pour la VILLE DE TOULOUSE du paiement des opérations de fouilles à raison des conventions qu'elle a été contrainte de signer sans ignorer l'illégalité les affectant, ont comme fait générateur la signature de ces conventions et non les dates de paiement des sommes prévues par elles ; que le fait générateur de la créance de la VILLE DE TOULOUSE est ainsi la signature de ces conventions ; que par suite, la VILLE DE TOULOUSE ayant présenté une première demande indemnitaire le 3 décembre 1999, le tribunal administratif de Toulouse a regardé comme prescrites à bon droit les sommes de  169 160,94 euros et 13 066,59 euros correspondant à la convention signée en 1993 et relative à la restauration del'Hôtel d'Assézat, de 40 644,27 euros correspondant à la convention conclue en 1994 pour les travaux relatifs au théâtre de la rue Labédat et de 140 682,37 euros pour la convention conclue la même année en vue des travaux au musée Saint-Raymond ;
Sur la responsabilité de l'Etat et le préjudice subi par la VILLE DE TOULOUSE :
Considérant qu'il résulte de l'instruction que le conservateur régional de l'archéologie a émis des avis défavorables  à titre conservatoire  sur les permis de construire de la ville nécessitant des fouilles archéologiques préventives dans le seul but de faire prendre en charge par la ville leur financement ; qu'à ces avis défavorables émis à titre conservatoire ont succédé des avis favorables dès la signature par la ville des conventions litigieuses ; que ce comportement fautif a notamment eu pour effet de soustraire les fouilles préventives ainsi réalisées à la procédure prévue par le titre II de la loi validée du 27 septembre 1941 et notamment aux conditions de réparation du préjudice résultant pour la VILLE DE TOULOUSE de l'occupation temporaire pour l'exécution  des fouilles résultant de l'article 10 de la loi ; qu'il a eu aussi pour effet de contraindre la ville à prendre en charge les dépenses relatives à des fouilles constitutives pour partie de missions de police administrative, lesquelles relèvent de la seule compétence de l'Etat ; qu'eu égard à ces circonstances, la VILLE DE TOULOUSE n'a pas commis de faute de nature à atténuer la responsabilité de l'Etat en acceptant de signer les conventions litigieuses ;
Considérant que le préjudice subi par la VILLE DE TOULOUSE, eu égard aux financements imposés par l'Etat et non couverts par la prescription, peut être évalué, au vu de l'instruction, à la somme de 341 260 euros ; que dès lors il y a lieu de condamner l'Etat à verser à la VILLE DE TOULOUSE cette somme, avec intérêts au taux légal à compter du 3 décembre 1999, date de la première demande indemnitaire, sur un montant de 162 966 euros et à compter du 18 septembre 2000, date de la seconde demande indemnitaire, sur un montant de 178 294 euros, sans qu'il y ait lieu de modifier les modalités de capitalisation des intérêts fixées par le tribunal administratif de Toulouse ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter les conclusions d'appel de l'Etat, y compris ses conclusions à fin d'injonction, le surplus des conclusions de l'appel incident de la VILLE DE TOULOUSE et de réformer le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 26 décembre 2002 en ce qu'il a de contraire à la présente décision ;
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat, le versement à la VILLE DE TOULOUSE de la somme de 4 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens; qu'en revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la VILLE DE TOULOUSE, qui n'est pas la partie perdante, les sommes exposés par l'Etat  au titre des mêmes frais ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux en date du 27 juin 2006 est annulé.
Article 2 : La somme de 170 630, 57 euros que l'Etat est condamné à verser à la VILLE DE TOULOUSE par l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 26 décembre 2002 est portée à 341 260 euros avec intérêts au taux légal à compter du 3 décembre 1999 sur un montant de 162 966 euros et à compter du 18 septembre 2000 sur un montant de 178 294 euros.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 26 décembre 2002 est réformé en ce qu'il a de contraire à la présente décision.
Article 4 : La requête présentée par l'Etat devant la cour administrative d'appel de Bordeaux, le surplus des conclusions de l'appel incident de la VILLE DE TOULOUSE et les conclusions de l'Etat tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 5 : L'Etat versera à la VILLE DE TOULOUSE la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à la VILLE DE TOULOUSE et au ministre de la culture et de la communication.