Conseil d'État · 3ème et 8ème sous-sections réunies — 26 mai 2009

Vu la requête, enregistrée le 5 décembre 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le COMITE ECONOMIQUE AGRICOLE FRUITS ET LEGUMES BASSIN RHONE-MEDITERRANEE, dont le siège est MIN, Bâtiment U à Avignon (84000), représenté par son président en exercice ; le comité demande au Conseil d'Etat d'annuler la circulaire du 9 octobre 2007 du ministre de l'agriculture et de la pêche relative à la reconnaissance et au contrôle des organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes ;
Vu le règlement (CE) n° 1432/2003 de la Commission du 11 août 2003 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la pré-reconnaissance des groupements de producteurs ;
Vu le code rural, notamment ses articles D. 551-41 et D. 551-43 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Xavier Domino, Auditeur,
- les conclusions de M. Emmanuel Glaser, Rapporteur public ;
Considérant que le COMITE ECONOMIQUE AGRICOLE BASSIN RHONE-MEDITERRANEE demande l'annulation de certaines dispositions des annexes III, IX, XII, XIII et XIV de la circulaire du 9 octobre 2007 du ministre de l'agriculture et de la pêche relative à la reconnaissance et au contrôle des organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes ;
Considérant que, dès lors qu'il regroupe les organisations de producteurs agréées de sa région, le COMITE ECONOMIQUE AGRICOLE BASSIN RHONE-MEDITERRANEE justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la circulaire qu'il attaque ;
Considérant que l'interprétation que, par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions, l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ;
Considérant que la circulaire du 9 octobre 2007 commente les dispositions du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes ainsi que du règlement (CE) n° 1432/2003 de la Commission du 11 août 2003 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la pré-reconnaissance des groupements de producteurs, et des dispositions du livre V du code rural relatives aux organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes ; que les règlements communautaires définissent les missions de ces organisations qui sont, outre la connaissance de la production de leurs membres, le tri, le stockage, le conditionnement et la commercialisation de cette production, et renvoient aux Etats membres le soin de déterminer les conditions dans lesquelles ces organisations peuvent déléguer à des tiers l'exécution de ces missions ; qu'en application de ces règlements, les articles D. 551-41 et D. 551-43 du code rural prévoient, d'une part, que les groupements de producteurs peuvent déléguer leurs missions à des tiers ou à un ou des adhérents du groupement, sous réserve de conclure une convention précisant les obligations de ces délégataires, et, dans le cas d'une délégation à un adhérent, sous réserve d'un traitement égal des membres ; qu'en ce qui concerne la commercialisation, l'article D. 551-41 du code prévoit que les producteurs membres du groupement peuvent ne pas transférer la propriété des produits dont le groupement assure la commercialisation, sous réserve de donner mandat au groupement d'en assurer la commercialisation ;
Sur les conclusions dirigées contre l'annexe III et l'annexe IX :
Considérant que les dispositions de ces annexes, qui récapitulent les règles dont les services déconcentrés du ministère de l'agriculture sont tenus de vérifier le respect par les organisations de producteurs dont ils instruisent la demande de reconnaissance ou qu'ils contrôlent, présentent dans leur ensemble un caractère impératif ; que les conclusions du requérant dirigées contre certaines des dispositions de ces annexes sont donc recevables ;
En ce qui concerne les dispositions critiquées de l'annexe III :
Considérant qu' en prescrivant aux services d'admettre la délégation par les organisations de producteurs des missions de tri, de stockage et de conditionnement à des organismes tiers, la circulaire se borne à préciser à ses destinataires l'interprétation qu'il convient de faire des dispositions de l'article D. 551-43 du code rural, sans les méconnaître ; qu'en revanche, en indiquant que cette délégation à un producteur membre de l'organisation est seulement  tolérée  et en subordonnant la délégation de la mission de commercialisation de la production des membres de l'organisation à un tiers ou à un membre de l'organisation à des justifications techniques ou économiques et à une démonstration par l'organisation de la  plus-value  du recours à la délégation , alors que les dispositions analysées ci-dessus du code rural subordonnent seulement ces délégations à la passation d'une convention et au respect du principe d'égalité entre membres dans l'exercice de cette mission, la circulaire édicte des règles nouvelles,  que le ministre de l'agriculture et de la pêche n'a pas compétence pour adopter ; que le comité requérant est fondé à demander, dans cette mesure, l'annulation des dispositions de cette annexe ;
Considérant, en revanche, qu'en demandant à ses services de vérifier que les organisations de producteurs pratiquent une stratégie commerciale collective, le ministre s'est borné à rappeler, sans méconnaître la réglementation applicable, que la commercialisation de la production de leurs membres était l'une des missions principales de ces organisations ;
En ce qui concerne les dispositions critiquées de l'annexe IX :
Considérant qu'en prescrivant à ses services, en ce qui concerne la commercialisation de la production des adhérents des organisations, d'une part de refuser l'apposition de la marque d'un producteur-expéditeur sur cette production dans le cas où le conditionnement des produits a été délégué, et d'autre part de vérifier le stade du transfert de propriété des produits en  marquant une préférence pour un transfert de propriété à l'arrivée en station, alors que ni les règlements communautaires des 28 octobre 1996 et 11 août 2003, ni le code rural ne comportent aucune règle concernant l'apposition de marques sur la production commercialisée par les organisations de producteurs et que les dispositions de l'article D. 551-41 du code rural laissent les producteurs et leurs organisations totalement libres de transférer ou non la propriété de leurs produits à l'organisation chargée de la commercialiser, le ministre a édicté des règles nouvelles qu'il n'avait pas compétence pour édicter ; que le comité requérant est fondé à demander, dans cette mesure, l'annulation des dispositions de cette annexe ; qu'en revanche, en demandant à ses services d'opérer certaines vérifications auprès des sociétés commerciales auxquelles les organisations de producteurs ont délégué leur mission de commercialisation des produits afin de s'assurer de la réalité et de l'efficacité de l'intervention de ces sociétés dans cette commercialisation, le ministre s'est borné, sans les méconnaître, à commenter les conditions d'application des règlements communautaires et des dispositions du code rural qui autorisent, sous un certain nombre de conditions, ces délégations ; que le comité requérant n'est donc pas fondé à demander l'annulation de ces dispositions ;
Sur les conclusions dirigées contre les annexes XII, XIII et XIV :
Considérant que ces annexes comportent, à titre d'exemples, des modèles de convention de délégation de certaines missions des organisations de producteurs à des tiers ou à des membres de ces organisations ; que ces annexes ne présentent pas de caractère impératif ; que, par suite, le requérant n'est pas recevable à en demander l'annulation ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les dispositions de l'annexe III de la circulaire du ministre de l'agriculture et de la pêche du 9 octobre 2007 indiquant que la délégation par l'organisation de producteurs de sa mission de commercialisation à un adhérent du groupement est tolérée, et les dispositions de la même annexe subordonnant l'externalisation par les organisations de producteurs de leur mission de commercialisation des produits de leurs adhérents à une société tierce ou à des sociétés rattachées à leurs adhérents, à des justifications techniques ou économiques et à une plus-value apportée par l'organisation de producteurs sont annulées ; les dispositions de l'annexe IX indiquant que l'apposition d'une marque propre par le groupement de producteurs sur la production commercialisée est souhaitée et celles excluant l'apposition de la marque d'un producteur-expéditeur sur la production des producteurs membres dont le conditionnement et la commercialisation lui a été déléguée ainsi que les dispositions privilégiant le transfert de la propriété des produits à l'organisation de producteurs dès l'arrivée des produits en station sont annulées.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au COMITE ECONOMIQUE AGRICOLE FRUITS ET LEGUMES-BASSIN RHONE MEDITERRANEE et au ministre de l'agriculture et de la pêche.