Conseil d'État · 7ème et 2ème sous-sections réunies — 22 juillet 2009

Vu l'ordonnance du 20 octobre 2006, enregistrée le 30 octobre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle le président du tribunal administratif de Lille a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal pour la COMPAGNIE DES BATEAUX MOUCHES, dont le siège est Port de la Conférence à Paris (75008) ;
Vu la requête, présentée pour la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES ; la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du 15 janvier 2002 par laquelle Voies Navigables de France a rejeté sa demande d'abrogation des délibérations de son conseil d'administration instituant et fixant les barèmes des péages pour le transport public de passagers, et d'indemnisation du préjudice subi du fait de l'application de ces délibérations ;
2°) d'annuler l'ensemble de ces délibérations ;
3°) de condamner Voies Navigables de France à lui verser une somme de 1 923 830,83 euros à titre d'indemnité, assortie des intérêts et de leur capitalisation ;
4°) de mettre à la charge de Voies Navigables de France le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761 -1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
Vu la loi n°83-675 du 26 juillet 1983 ;
Vu la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 ;
Vu le décret n° 60-1441 du 26 décembre 1960 ;
Vu le décret n° 91-696 du 19 juillet 1991 ;
Vu le décret n° 91-797 du 20 août 1991 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alban de Nervaux, Auditeur,
- les observations de Me Spinosi, avocat de la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES,
- les conclusions de M. Bertrand Dacosta, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à Me Spinosi, avocat de la COMPAGNIE DES BATEAUX MOUCHES ;
Considérant qu'en vertu de l'article 124- I de la loi du 29 décembre 1990, l'établissement public créé par l'article 67 de la loi du 27 février 1912 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l'exercice 1912, qui a pris le nom de Voies Navigables de France en application du décret du 18 juillet 1991, s'est vu confier l'exploitation, l'entretien, l'amélioration, l'extension des voies navigables et de leurs dépendances et la gestion du domaine de l'Etat nécessaire à l'accomplissement de ses missions ; que l'article 124-I prévoit également que pour assurer l'ensemble de ses missions, l'établissement public perçoit à son profit des taxes sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d'eau sur le domaine public fluvial qui lui est confié ainsi que les redevances et droits fixes sur les personnes publiques ou privées pour toute autre emprise sur ce domaine et pour tout autre usage d'une partie de celui-ci ; que l'article 124- III de la même loi précise :  Les transporteurs de marchandises ou de passagers et les propriétaires de bateaux de plaisance d'une longueur supérieure à 5 mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux sont assujettis, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des péages perçus au profit de l'établissement public lorsqu'ils naviguent sur le domaine public qui lui est confié, à l'exception des parties internationales du Rhin et de la Moselle. Le montant de ces péages est fixé par l'établissement  ; que l'article 2 du décret du 20 août 1991 dans sa version applicable en l'espèce dispose :  Pour le transport public de personnes à l'intérieur des limites du domaine confié à Voies Navigables de France, le transporteur acquitte un péage pour tout parcours utilisant le réseau fluvial. Les tarifs sont fonction des sections de voies navigables empruntées par le transporteur, des caractéristiques du bateau, de la durée d'utilisation des voies du réseau, du trajet ainsi que, le cas échéant, de la période d'utilisation du réseau, que ce bateau relève du régime de la navigation intérieure ou de celui de la navigation maritime.  ; que l'article 3 du même décret prévoit que ces péages peuvent être établis sous la forme de forfaits calculés selon la durée, la période d'utilisation du réseau, la portion du réseau emprunté et les caractéristiques du bateau ;
Considérant que la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES demande l'annulation de la décision du 15 janvier 2002 par laquelle Voies Navigables de France a rejeté d'une part, sa demande d'abrogation des délibérations du 1er octobre 1991 et du 25 septembre 1996 de son conseil d'administration fixant, en application des dispositions précitées, les barèmes des péages pour le transport public de passagers et de diverses délibérations ultérieures revalorisant le montant de ces péages ou modifiant leur mode de calcul, d'autre part, l'indemnisation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'application de ces délibérations ; qu'elle demande également l'annulation de ces délibérations ainsi que l'indemnisation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'application de celles-ci ;
Sur les conclusions indemnitaires :
Considérant que les litiges opposant un service public industriel et commercial à ses usagers relèvent de la compétence du juge judiciaire ; que si, par exception, le juge administratif est compétent pour connaître des conclusions, même lorsqu'elles sont présentées par un usager, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des mesures relatives à l'organisation d'un tel service, comme les tarifs ou les règles de priorité dans l'usage des installations, il n'en va pas de même lorsque le litige tend à la réparation du préjudice né de l'application individuelle à un usager de ces tarifs ou de ces règles ; qu' est à cet égard sans incidence la circonstance que l'action en responsabilité engagée par l'usager se fonde ou non sur l'illégalité fautive des mesures d'organisation du service dont il lui est fait application ; qu'il suit de là que la juridiction administrative n'est pas compétente pour connaître des conclusions présentées par la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES tendant à l'indemnisation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'application des délibérations contestées, prises dans le cadre des missions de service public industriel et commercial confiées à Voies Navigables de France ; que ces conclusions doivent, par suite, être rejetées ;
Sur les autres conclusions de la demande :
Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir soulevées par Voies Navigables de France ;
Considérant que contrairement à ce que soutient la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES, la décision du 15 janvier 2002 par laquelle Voies Navigables de France a rejeté sa demande d'abrogation des délibérations du conseil d'administration de l'établissement public instituant et fixant les barèmes des péages pour le transport public de passagers, et d'indemnisation du préjudice subi du fait de l'application de ces délibérations ne revêt pas le caractère de refus d'avantages dont l'attribution constituerait un droit au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; qu'ainsi, elle n'avait pas à être motivée ;
Considérant qu'à supposer que les délibérations litigieuses n'aient pas fait l'objet d'une publication adéquate, cette circonstance, qui aurait pour effet de les rendre inopposables, est en revanche sans incidence sur leur légalité ; que, de même, la requérante ne saurait utilement se prévaloir de ce qu'elle n'aurait été informée que par une simple notice du contenu des délibérations et se serait ainsi trouvée privée de l'exercice du droit de recours et des droits de la défense ; que les délibérations litigieuses ayant été produites par Voies Navigables de France, la requérante ne saurait davantage, en tout état de cause, invoquer leur inexistence matérielle ;
Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la décision du Conseil de la Communauté économique européenne du 21 mars 1962, instituant une procédure d'examen et de consultation préalable pour certaines dispositions législatives, réglementaires ou administratives envisagées par les Etats membres dans le domaine des transports : Lorsqu'un Etat membre a l'intention de prendre, dans le domaine des transports par chemin de fer, par route ou par voie navigable, des dispositions législatives, réglementaires ou administratives susceptibles d'interférer d'une manière substantielle avec la réalisation de la politique commune des transports, il en avise la Commission en temps utile et par écrit, et en informe en  même temps les autres Etats membres. ; que, selon l'article 2 de la même  décision : 1. La Commission adresse à l'Etat membre un avis ou une recommandation dans un délai de deux mois à partir de la réception de la communication visée à l'article 1er ... 5. L'Etat membre ne met en vigueur  les dispositions en cause qu'à l'expiration du délai prévu au paragraphe 1 ou 4, ou après que la Commission a formulé son avis ou sa recommandation, sauf cas d'extrême urgence, requérant une intervention immédiate de l'Etat membre ... ; que l'institution des péages litigieux en vertu de la loi du 29 décembre 1990 et du décret du 20 août 1991 n'est pas au nombre des mesures susceptibles d'interférer d'une manière substantielle avec la réalisation de la politique commune des transports, telle qu'elle est prévue par le titre IV du traité instituant la Communauté européenne ; qu'elle n'avait donc pas à être précédé des mesures prévues par la décision du 21 mars 1962 ; qu'ainsi la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES ne saurait exciper, à l'encontre des délibérations attaquées, de la méconnaissance par les dispositions de la loi du 29 décembre 1990 et du décret du 20 août 1991 des obligations communautaires précitées ;
Considérant qu'en vertu de l'article 30 du décret du 18 juillet 1991 :  Le conseil d'administration de l'Office national de la navigation en exercice à la date de publication du présent décret, le président de ce conseil, le directeur, le contrôleur d'Etat et l'agent comptable restent en fonctions jusqu'à l'installation du conseil d'administration de Voies Navigables de France et jusqu'à la désignation du président et du directeur général, du contrôleur d'Etat et de l'agent comptable dans les conditions prévues au présent décret.  ; que, dès lors, la seule circonstance que les décrets procédant à la constitution du conseil d'administration dans sa nouvelle composition n'aient pas alors été pris n'entachait pas d'incompétence les délibérations du 1er octobre 1991 et 23 juin 1992 ; que le conseil d'administration de l'Office national de la navigation ainsi maintenu en fonction était bien compétent pour fixer le barème des péages litigieux ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que des personnes qui ne pouvaient assister ou participer au conseil d'administration y auraient pris part lors de l'adoption de la délibération du 1er octobre 1991 ; que la circonstance que plusieurs personnalités n'étaient ni présentes ni représentées lors de l'adoption de cette dernière délibération n'est pas en elle-même constitutive d'une irrégularité, dès lors qu'il n'est pas établi ni même soutenu que les délibérations auraient été adoptées par moins de la moitié des membres du conseil ; que contrairement à ce que soutient la requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que le quorum requis n'aurait pas été atteint lors de l'adoption des délibérations du 23 juin 1992 et du 19 octobre 1993, ni, en tout état de cause, que le conseil d'administration n'aurait comporté aucun représentant du ministre chargé des voies navigables lors de l'adoption de cette dernière délibération ; que la véracité des procès verbaux produit en défense par Voies Navigables de France et étayés par des listes d'émargement n'est pas douteuse ; que, contrairement à ce que soutient la requérante, il résulte du décret du 26 décembre 1960 dans sa version alors applicable que les membres du conseil d'administration de l'établissement public pouvaient s'y faire représenter ; que si la requérante soutient que certaines listes d'émargement du conseil d'administration comportent les signatures de personnalités n'ayant pas été nommées par décret, il s'agit de représentants des salariés, qui, en vertu du décret du 26 décembre 1960, ne sont pas nommées par décret mais élues dans les conditions fixées au chapitre II du titre II de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public ;
Considérant que les péages perçus par Voies Navigables de France auprès des transporteurs de personnes à l'intérieur des limites du domaine qui lui est confié ont été prévus par l'article 124 précité de la loi du 29 décembre 1990, qui a confié au conseil d'administration de l'établissement public, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat, le soin de fixer le montant des péages perçus ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que les délibérations attaquées du conseil d'administration méconnaîtraient l'article 34 de la Constitution et seraient ainsi entachées d'incompétence au motif que l'institution des impositions de toute nature relève du domaine de la loi ou en ce qu'elles porteraient atteinte au principe de gratuité du domaine public, ainsi qu'à la liberté d'aller et venir, doivent en tout état de cause être écartés ; que, de même, si la requérante soutient que le conseil d'administration de Voies Navigables de France ne tenait d'aucun texte la compétence pour fixer les barèmes des péages  et définir, pour ce faire, différentes zones de navigation en les affectant d'un coefficient, le moyen doit être écarté dès lors qu'il résulte des dispositions de la loi précitée, ainsi que du décret du 20 août 1991 pris pour leur application, qu'il revient au conseil d'administration de l'établissement public de fixer les tarifs de ces péages en fonction des sections de voies navigables empruntées par le transporteur, des caractéristiques du bateau, de la durée d'utilisation des voies du réseau, du trajet ainsi que, le cas échéant, de la période d'utilisation du réseau ;
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article 5 du décret du 20 août 1991 dans sa version applicable en l'espèce prévoit que les péages peuvent être établis sous la forme de forfaits de montants variables selon la durée d'utilisation du réseau par le bateau, la portion du réseau emprunté par celui-ci et les caractéristiques du bateau ; que ni ces dispositions ni aucun principe ne faisaient obstacle à ce que Voies Navigables de France se réfère, pour la facturation des péages, à des déclarations de flottes déposées par l'entreprise en début d'année précisant le nombre, les caractéristiques et la durée d'utilisation prévue des bateaux ; qu'il n'est en outre pas établi que les forfaits arrêtés par les délibérations litigieuses se traduiraient par une facturation sans rapport avec l'utilisation effective du réseau par les transporteurs ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que les délibérations attaquées seraient illégales en ce qu'elles ne reposeraient pas sur un décompte des sorties effectivement réalisées doit en tout état de cause être écarté ; que si la requérante soutient que ce mode de facturation porterait atteinte à la concurrence, elle n'apporte pas, au soutien de cette affirmation, d'éléments qui permettraient d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les barèmes des péages litigieux établis sous la forme de forfaits de montants variables l'ont été en fonction des critères objectifs prévus à l'article 5 du décret du 20 août 1991, soit la durée d'utilisation du réseau par le bateau, la portion du réseau emprunté par celui-ci et les caractéristiques du bateau ; qu'ils étaient applicables sans discrimination entre les compagnies ; que la requérante n'apporte aucun élément précis au soutien de l'allégation selon laquelle la différence de traitement résultant de la tarification différenciée des péages selon la portion du réseau emprunté serait disproportionnée par rapport à la différence de situation entre les compagnies navigant dans ces différentes zones ; qu'ainsi la seule circonstance que la requérante soit la compagnie qui verse le plus de péages n'implique pas que les barèmes fixés par les délibérations attaquées soient constitutifs d'une rupture de l'égalité des usagers devant le service public ou d'une distorsion de concurrence ;
Considérant enfin que le moyen tiré de ce que les pénalités imposées dans le cadre des délibérations du conseil d'administration méconnaissent les stipulations de l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 15 janvier 2002 de Voies Navigables de France ni des délibérations attaquées ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il y a lieu en revanche de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par Voies Navigables de France et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES est rejetée.
Article 2 : La COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES versera à Voies Navigables de France une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la COMPAGNIE DES BATEAUX-MOUCHES et à Voies Navigables de France.