Conseil d'État · 3ème et 8ème sous-sections réunies — 24 juillet 2009

Vu la requête, enregistrée le 7 mai 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le COMITE DE RECHERCHE ET D'INFORMATION INDEPENDANTES SUR LE GENIE GENETIQUE (CRII GEN), dont le siège est 40 rue de Monceau à Paris (75008) ; le COMITE DE RECHERCHE ET D'INFORMATION INDEPENDANTES SUR LE GENIE GENETIQUE demande au Conseil d'Etat d'annuler le décret n° 2007-359 du 19 mars 2007 relatif à la procédure d'autorisation de mise sur le marché de produits non destinés à l'alimentation composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 juillet 2009, présentée par le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ;
Vu la Constitution ;
Vu la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 du Parlement européen et du Conseil relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu la loi n° 92-654 du 13 juillet 1992 ;
Vu la loi n° 2005-595 du 25 juin 2008 ;
Vu la loi n° 2008-757 du 1er août 2008 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Frédéric Gueudar Delahaye, chargé des fonctions de Maître des Requêtes,
les conclusions de M. Edouard Geffray, Rapporteur public ;
Considérant que le décret attaqué, codifié dans la partie réglementaire du code de l'environnement postérieurement à l'introduction de la requête, qui a pour objet principal de définir la procédure d'autorisation de mise sur le marché des produits non destinés à l'alimentation composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés, a été pris, sur le fondement de l'article L. 537-1 du code de l'environnement, en vue de la transposition d'obligations résultant de la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 ;
Sur la compétence du pouvoir réglementaire :
Considérant, en premier lieu, que l'article 34 de la Constitution prévoit, dans la rédaction que lui a donnée la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, que " la loi détermine les principes fondamentaux (...) de la préservation de l'environnement " ; qu'il est spécifié à l'article 7 de la Charte de l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la même loi constitutionnelle, que " toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement " ; que ces dernières dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, et à l'instar de toutes celles qui procèdent du Préambule de la Constitution, ont valeur constitutionnelle ; qu'elles s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs ;
Considérant que les dispositions précitées, issues de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, ont réservé au législateur le soin de préciser " les conditions et les limites " dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ; qu'en conséquence, ne relèvent du pouvoir réglementaire, depuis leur entrée en vigueur, que les mesures d'application des conditions et limites fixées par le législateur ; que, toutefois, les dispositions compétemment prises dans le domaine réglementaire, tel qu'il était déterminé antérieurement, demeurent applicables postérieurement à l'entrée en vigueur de ces nouvelles normes, alors même qu'elles seraient intervenues dans un domaine désormais réservé à la loi ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, depuis la date d'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, une disposition réglementaire ne peut intervenir dans le champ d'application de l'article 7 de la Charte de l'environnement que pour l'application de dispositions législatives, notamment parmi celles qui figurent dans le code de l'environnement, que celles-ci soient postérieures à cette date ou antérieures, sous réserve, alors, qu'elles ne soient pas incompatibles avec les exigences de la Charte ;
Considérant que l'article L. 125-3 du code de l'environnement dispose que : " toute personne a le droit d'être informée sur les effets que la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés au sens du titre III du livre V peut avoir pour la santé publique ou l'environnement, dans le respect de la confidentialité des informations protégées par la loi. / Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités selon lesquelles l'autorité administrative assure l'information du public sur les effets que la dissémination volontaire peut avoir pour la santé publique ou l'environnement. Ce décret détermine également les obligations qui peuvent être imposées à ce titre au détenteur de l'autorisation, notamment en ce qui concerne la prise en charge de tout ou partie des frais correspondants " ;
Considérant que ces dispositions, issues de la loi du 13 juillet 1992, ne sont pas, en tant qu'elles renvoient au pouvoir réglementaire le soin de définir les modalités de l'information du public sur les effets de la dissémination volontaire, compatibles avec les exigences rappelées ci-dessus de la Charte de l'environnement, dès lors que celles-ci ont précisément pour objet, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, de réserver au législateur cette définition ; qu'ainsi l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 a implicitement mais nécessairement eu pour effet de les abroger ; que, par suite, le ministre ne peut utilement invoquer ces dispositions législatives pour justifier la compétence du pouvoir réglementaire pour définir les conditions et limites de l'information du public sur la dissémination des organismes génétiquement modifiés ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 533-5 du même code dans sa rédaction en vigueur à la date de publication du décret attaqué : "  La mise sur le marché doit faire l'objet d'une autorisation préalable. / Cette autorisation est délivrée par l'autorité administrative après examen des risques que présente la mise sur le marché pour la santé publique ou pour l'environnement. (...) " ; qu'aux termes de l'article L  535-3 de ce code : " I. - Le demandeur d'une autorisation de dissémination ou de mise sur le marché peut indiquer à l'administration les informations fournies à l'appui de sa demande dont la divulgation pourrait porter préjudice à ses intérêts ou qui touchent à des secrets protégés par la loi. Les informations reconnues confidentielles par l'autorité administrative ne peuvent être communiquées à des tiers. / II. - Ne peuvent être considérées comme confidentielles : (...). / 2° Les informations fournies à l'appui d'une demande d'autorisation de mise sur le marché et portant sur : / a) Le nom et l'adresse du demandeur ; / b) La nature du produit et la description synthétique du ou des organismes génétiquement modifiés entrant dans sa composition ; / c) Les conditions et précautions d'emploi ; / d) L'évaluation des effets et des risques pour l'homme et pour l'environnement. (...) " ; qu'aux termes de l'art L. 537-1 du même code : "  Les modalités d'application des chapitres III, V et VI du présent titre sont fixées par décret en Conseil d'Etat ".
Considérant qu'aux termes du I de l'article 11 du décret attaqué " I. - Lorsque le demandeur de l'autorisation signale, en application de l'article L. 535-3 du code de l'environnement, les informations qu'il souhaite voir rester confidentielles parce que leur divulgation serait susceptible de nuire à sa position concurrentielle, il doit motiver sa demande. / L'autorité administrative compétente pour statuer sur la demande décide quelles sont les informations qui restent confidentielles et en informe le demandeur. Avant de refuser de reconnaître la confidentialité de certaines informations, elle met celui-ci en mesure de présenter ses observations. / En aucun cas, les informations présentées à l'appui d'une demande d'autorisation ou de renouvellement d'autorisation et portant sur la description générale du ou des organismes génétiquement modifiés, le nom et l'adresse du demandeur, le but et le lieu de la dissémination, les utilisations prévues, ainsi que les informations exigées aux b et e du troisième alinéa de l'article 2, ne peuvent rester confidentielles " ; que ces dispositions prévoient les conditions dans lesquelles certaines informations transmises par le demandeur de l'autorisation peuvent rester confidentielles et ont ajouté au nombre des informations ne pouvant être regardées comme confidentielles, " le but et le lieu de la dissémination, les utilisations prévues, ainsi que les informations exigées au e) du troisième alinéa de l'article 2 " ; qu'elles concourent ainsi à la définition les conditions et limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques ; qu'elles relèvent donc de la loi et sont, par suite, entachées d'incompétence ;
Considérant qu'aux termes de l'article 17 du même décret : " Sous réserve des informations reconnues confidentielles en application de l'article 11, les rapports d'évaluation, les décisions d'autorisation ou de refus d'autorisation, les avis de la commission d'étude de la dissémination des produits issus du génie biomoléculaire ainsi que les décisions de l'autorité communautaire mentionnées à l'avant-dernier alinéa de l'article 8 sont rendus publics à l'issue de la procédure d'autorisation. Les résultats de la surveillance sont également rendus publics. /Les informations rendues publiques sont regroupées dans un registre accessible par la voie électronique et auprès de l'autorité administrative compétente pour délivrer les autorisations " ; que ces dispositions relatives à l'étendue des informations rendues publiques ne pouvaient, pour les mêmes raisons, être compétemment édictées par le pouvoir réglementaire ;
Considérant, en second lieu, qu'il est spécifié à l'article 3 de la de la Charte de l'environnement que : " toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences " ;
Considérant que, si les dispositions compétemment prises dans le domaine réglementaire, tel qu'il était déterminé antérieurement, demeurent applicables postérieurement à l'entrée en vigueur de ces nouvelles normes, alors même qu'elles seraient intervenues dans un domaine désormais réservé à la loi  et si le pouvoir réglementaire demeure compétent pour fixer les mesures d'application des conditions de la prévention des atteintes susceptibles d'être portées à l'environnement ou, à défaut, de la limitation de leurs conséquences, les dispositions précitées ont, depuis leur entrée en vigueur, réservé au législateur le soin de définir ces conditions ;
Considérant que le décret attaqué prévoit, par les dispositions du e) de son article 2, par celles du treizième alinéa de ce même article et par son article 13, l'obligation, pour les demandeurs d'une autorisation de mise sur le marché de produits non destinés à l'alimentation composés d'organismes génétiquement modifiés, de mettre au point un plan de surveillance, et l'adaptation éventuelle de ce plan, après une première période de surveillance ; que ces dispositions, relatives aux conditions de prévention des atteintes susceptibles d'être portées à l'environnement, ne pouvaient être fixées que par la loi et sont, par suite, entachées d'incompétence ;
Considérant, en revanche, qu'en tant qu'il a notamment procédé, par les autres dispositions du décret attaqué, à la définition des éléments relatifs à la procédure d'autorisation, le pouvoir réglementaire n'a pas excédé les limites de l'habilitation consentie par les dispositions précitées de l'article L.  537-1 du code de l'environnement ;
Sur les moyens de légalité interne :
Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient le requérant, en prévoyant à l'article 2 du décret attaqué que le demandeur d'une autorisation peut proposer à l'autorité administrative compétente de ne pas fournir, sous les conditions énoncées par cet article, tout ou partie des informations requises par la section B de l'annexe IV de la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001, le gouvernement n'a pas inexactement transposé les dispositions figurant à l'article 13 de celle-ci ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'en se bornant à rappeler que les personnes ayant accès au dossier technique sont tenues au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal, l'article 18 du décret attaqué n'a procédé à aucune extension du champ de cette dernière disposition ;
Considérant, en troisième lieu, que si la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 fait obligation aux Etats membres de mettre en place un système d'indemnisation des dommages résultant des atteintes à l'environnement pouvant résulter des produits ayant fait l'objet d'une dissémination, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait illégal en ce qu'il ne prévoit pas un tel système d'indemnisation, lequel, au demeurant, ne relève pas de la compétence du pouvoir réglementaire, est en tout état de cause inopérant ;
Considérant, en quatrième lieu, que les dispositions de l'article 25 de la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001, telles qu'interprétées par la Cour de justice des communautés européenne, imposent que soit rendue publique toute information relative à la localisation de la dissémination transmise par l'entreprise qui demande une autorisation aux autorités compétentes de l'Etat membre et que cette information soit définie en fonction des caractéristiques de chaque opération ; que, pour les raisons précédemment rappelées, la définition des modalités et limites de la publicité de cette information ne relève pas du pouvoir réglementaire ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait insuffisamment transposé la directive sur ce point est en tout état de cause inopérant ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le CRII GEN est seulement fondé à demander l'annulation des dispositions du e) de l'article 2, des dispositions du troisième alinéa du I de l'article 11 du décret attaqué, en tant qu'elles mentionnent " le but et le lieu de la dissémination, les utilisations prévues " et en tant qu'elles mentionnent les informations exigées au e) du troisième alinéa de l'article 2 , de l'article 13 et de l'article  17 du décret attaqué ;
Sur les conclusions du ministre de l'agriculture tendant à ce que le Conseil d'Etat limite dans le temps les effets de l'annulation :
Considérant que l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu ; que, toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation ;
Considérant que, par les lois du 25 juin 2008 et  du 1er août 2008, le législateur a seulement fixé certaines modalités et limites de l'information et de la consultation du public ; que les dispositions du décret attaqué entachées d'incompétence avaient pour objet de transposer d'autres obligations résultant de la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 ; que leur annulation immédiate serait ainsi de nature à méconnaître l'exigence constitutionnelle de transposition en droit interne des directives communautaires et à entraîner des conséquences manifestement excessives ; que, dès lors, afin de permettre au gouvernement de prendre les initiatives nécessaires pour remédier à l'irrégularité constatée, il y a lieu de ne prononcer l'annulation des dispositions du décret attaqué mentionnées ci-dessus qu'à compter du 30 juin 2010 ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les dispositions du e) et du treizième alinéa de l'article de l'article 2, du I de l'article 11, de l'article 13 et de l'article 17 du décret n° 2007-359 du 19 mars 2007 sont annulées à compter du 30 juin 2010.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête présentée par le COMITE DE RECHERCHE ET D'INFORMATION INDEPENDANTES SUR LE GENIE GENETIQUE est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au COMITE DE RECHERCHE ET D'INFORMATION INDEPENDANTES SUR LE GENIE GENETIQUE, au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, à la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, à la ministre de la santé et des sports et au ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.