Conseil d'État · 10ème et 9ème sous-sections réunies — 25 novembre 2009

Vu la requête, enregistrée le 10 juin 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le HAUT-COMMISSAIRE DE LA REPUBLIQUE EN POLYNESIE FRANCAISE ; le haut-commissaire demande au Conseil d'Etat de déclarer illégale la  loi du pays  n° 2009-7 LP/APF du 19 mai 2009 portant mesures d'application, dans la fonction publique de la Polynésie française, des dispositions de l'article 18 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Gilles Pellissier, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat du président de la Polynésie française et du président de l'assemblée de la Polynésie française ;
- les conclusions de M. Julien Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat du président de la Polynésie française et du président de l'assemblée de la Polynésie française ;
Considérant, d'une part, qu'en vertu du huitième alinéa de l'article 74 de la Constitution, la loi organique peut déterminer, pour les collectivités d'outre-mer qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles  le Conseil d'Etat exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégorie d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi  ; qu'aux termes de l'article 139 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française :  L'assemblée de la Polynésie française adopte des actes prévus à l'article 140 dénommés  lois du pays  et des délibérations  ; que l'article 140 de cette même loi organique dispose que les actes de l'assemblée de la Polynésie française, dénommés  lois du pays , sur lesquels le Conseil d'Etat exerce un contrôle juridictionnel spécifique, sont ceux qui, relevant du domaine de la loi, soit ressortissent à la compétence de la Polynésie française en application de l'article 13, soit sont pris au titre de la participation de la Polynésie française aux compétences de l'Etat dans les conditions prévues aux articles 31 à 36 ; que les mesures relatives à l'accès aux emplois publics de la Polynésie française font partie de ces actes ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 176 de la même loi organique :  I. A l'expiration de la période de huit jours suivant l'adoption d'un acte prévu à l'article 140 dénommé  loi du pays  ou au lendemain du vote intervenu à l'issue de la nouvelle lecture prévue à l'article 143, le haut-commissaire, le président de la Polynésie française, le président de l'assemblée de la Polynésie française ou six représentants à l'assemblée de la Polynésie française peuvent déférer cet acte au Conseil d'Etat. / Ils disposent à cet effet d'un délai de quinze jours. (...) / II. A l'expiration de la période de huit jours suivant l'adoption d'un acte prévu à l'article 140 dénommé  loi du pays  ou au lendemain du vote intervenu à l'issue de la nouvelle lecture prévue à l'article 143, l'acte prévu à l'article 140 dénommé  loi du pays  est publié au Journal officiel de la Polynésie française à titre d'information pour permettre aux personnes physiques ou morales, dans le délai d'un mois à compter de cette publication, de déférer cet acte au Conseil d'Etat. / Le recours des personnes physiques ou morales est recevable si elles justifient d'un intérêt à agir (...)  ; qu'il est spécifié au premier alinéa du III du même article 176 que :  Le Conseil d'Etat se prononce sur la conformité des actes prévus à l'article 140 dénommés  lois du pays  au regard de la Constitution, des lois organiques, des engagements internationaux et des principes généraux du droit. La procédure contentieuse applicable au contrôle juridictionnel spécifique de ces actes est celle applicable en matière de recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat  ; que le dernier alinéa de l'article 176 énonce que les  lois du pays  ne peuvent plus être contestées par voie d'action devant aucune autre juridiction ; qu'enfin, l'article 177 de cette même loi organique ajoute que :  Le Conseil d'Etat se prononce dans les trois mois de sa saisine. (...) / Si le Conseil d'Etat constate qu'un acte prévu à l'article 140 dénommé  loi du pays  contient une disposition contraire à la Constitution, aux lois organiques, ou aux engagements internationaux ou aux principes généraux du droit, et inséparable de l'ensemble de l'acte, celle-ci ne peut être promulguée. / Si le Conseil d'Etat décide qu'un acte prévu à l'article 140 dénommé  loi du pays  contient une disposition contraire à la Constitution, aux lois organiques ou aux engagements internationaux, ou aux principes généraux du droit, sans constater en même temps que cette disposition est inséparable de l'acte, seule cette dernière disposition ne peut être promulguée. / Dans le cas prévu à l'alinéa précédent, le président de la Polynésie française peut, dans les dix jours qui suivent la publication de la décision du Conseil d'Etat au Journal officiel de la Polynésie française, soumettre la disposition concernée à une nouvelle lecture de l'assemblée de la Polynésie française, afin d'en assurer la conformité aux normes mentionnées au deuxième alinéa  ;
Considérant que, sur le fondement de l'article 140 de la loi organique du 27 février 2004, l'assemblée de la Polynésie française a adopté, le 19 mai 2009, une  loi du pays  portant mesures d'application dans la fonction publique de la Polynésie française des dispositions de l'article 18 de la loi organique du 27 février 2004 prévoyant que le recrutement des fonctionnaires de la Polynésie française par concours externe s'effectue par voie de deux concours dans les cadres d'emplois des catégories A, à l'exception de ceux qui relèvent des filières de la santé et de la recherche, B, C et D, dont l'un est ouvert aux seuls résidents à hauteur de 95 % des postes à pourvoir ; que, dans le cadre du contrôle juridictionnel spécifique défini au chapitre II du titre VI de cette même loi organique, le HAUT-COMMISSAIRE DE LA REPUBLIQUE EN POLYNESIE FRANÇAISE a saisi le Conseil d'Etat d'une requête tendant à ce que cet acte soit déclaré illégal ;
Sur l'intervention de M. A :
Considérant que l'article 176 de la loi organique a institué deux voies de recours distinctes pour la contestation des  lois du pays , l'une réservée aux autorités et personnes mentionnées au I de l'article 176, l'autre ouverte aux personnes physiques ou morales justifiant d'un intérêt pour agir ; que la première de ces voies obéit à des règles particulières de procédure ; que, notamment, la requête est communiquée, avec les moyens de droit et de fait qu'elle comporte, aux autres autorités titulaires du droit de saisine, qui disposent d'un délai de dix jours pour présenter leurs observations ; que ces règles particulières excluent la possibilité, pour une personne physique ou morale, d'intervenir à l'instance dans le cadre d'un recours formé par les autorités ou personnes mentionnées au I précité ; que dès lors, l'intervention de M. A dans la présente instance n'est pas recevable ;
Sur la  loi du pays  du 19 mai 2009 :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ;
Considérant qu'en vertu de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen :  (...) Tous les citoyens (...) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celles de leurs vertus et de leurs talents  ; qu'aux termes de l'article 74 de la Constitution :  (...) La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles : (...) /  - des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier (...)  ; qu'aux termes de l'article 18 de la loi organique du 27 février 2004 :  La Polynésie française peut prendre des mesures favorisant l'accès aux emplois salariés du secteur privé au bénéfice des personnes justifiant d'une durée suffisante de résidence sur son territoire ou des personnes justifiant d'une durée suffisante de mariage, de concubinage ou de pacte civil de solidarité avec ces dernières. / A égalité de mérites, de telles mesures sont appliquées dans les mêmes conditions pour l'accès aux emplois de la fonction publique de la Polynésie française et des communes (...)  ;
Considérant que si ces dispositions permettent à la Polynésie française de réserver, pour favoriser l'accès des habitants de la Polynésie française aux fonctions publiques locales, une certaine proportion des postes à pourvoir dans la fonction publique aux personnes résidentes de la Polynésie française, en instaurant deux concours, dotés d'un jury commun, l'un réservé aux personnes justifiant d'une durée suffisante de résidence, l'autre ouvert aux personnes ne remplissant pas cette condition, elle ne peut le faire qu'en se fondant sur des critères objectifs et rationnels en relation directe avec la promotion de l'emploi local, sans imposer au principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics de restrictions autres que celles strictement nécessaires à la mise en oeuvre de ces dispositions ;
Considérant qu'aux termes de l'article LP 3 de la  loi du pays  contestée :  Le recrutement des fonctionnaires par concours externe en application des dispositions du statut général de la fonction publique de la Polynésie française, s'effectue par la voie de deux concours, dans les cadres d'emplois fixés à l'article ci-dessous : / - un concours ouvert aux résidents à hauteur de 95 % des postes à pourvoir ; / - un concours ouvert aux non-résidents. / Le jury commun aux deux concours dans chaque cadre d'emplois considéré peut modifier le pourcentage de postes à pourvoir pour chaque concours, lorsqu'au titre de l'un d'entre eux, aucun candidat n'est retenu ou si le nombre de candidats ayant subi avec succès les épreuves dudit concours est inférieur au nombre de postes offerts à ce concours  ; que l'article LP 4 de la même loi rend applicables ces dispositions au recrutement des fonctionnaires dans  tous les cadres d'emplois de catégorie D ; tous les cadres d'emplois de catégorie C ; les cadres d'emplois de catégorie B relevant de la filière administrative et financière, de la filière technique, de la filière socio-éducative, sportive et culturelle, de la filière éducative et le cadre d'emplois des infirmiers de la fonction publique de la Polynésie française ; tous les cadres d'emplois de catégorie A, à l'exception de ceux qui relèvent des filières de la santé et de la recherche ,  en raison du grand nombre de demandeurs d'emploi qui justifient de la condition de détention de titres ou de diplômes exigée pour l'accès à ces cadres d'emplois, ou de l'existence de filières de formation locales  ;
Considérant qu'en réservant aux résidents de la Polynésie française, par les dispositions précitées, 95 % des postes à pourvoir par la voie de concours externes dans tous les cadres d'emplois des catégories D et C et dans la plupart de ceux des catégories B et A, sans qu'il ressorte de la  loi du pays  contestée ou des pièces du dossier que le choix de ce pourcentage et celui des cadres d'emplois auquel il s'applique auraient été opérés en fonction de critères objectifs et rationnels fondés sur les caractéristiques de l'emploi local et les nécessités propres à sa promotion dans chacun des cadres d'emplois concernés, l'assemblée de la Polynésie française a imposé à l'accès aux emplois publics en Polynésie française des restrictions excédant celles strictement nécessaires à la mise en oeuvre de l'objectif de soutien de l'emploi local et méconnu le principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics ainsi que les dispositions précitées de l'article 18 de la loi organique du 27 février 2004 ;
Considérant que les autres articles de la  loi du pays  du 19 mai 2009 sont indissociables des articles LP 3 et LP 4 ; que le HAUT-COMMISSAIRE DE LA REPUBLIQUE EN POLYNESIE FRANÇAISE est, par suite, fondé à demander au Conseil d'Etat de déclarer que cette  loi du pays  est illégale et ne peut être promulguée ;
Sur les conclusions de la Polynésie française tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la Polynésie française et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de M. René Georges A n'est pas admise.
Article 2 : La  loi du pays  n° 2009-7 LP/APF du 19 mai 2009 est illégale et ne peut être promulguée.
Article 3 : Les conclusions de la Polynésie française tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au HAUT-COMMISSAIRE DE LA REPUBLIQUE EN POLYNESIE FRANCAISE, à M. René Georges A, au président de la Polynésie française et au président de l'assemblée de la Polynésie française. Une copie sera transmise pour information au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.