Conseil d'État · 5ème et 4ème sous-sections réunies — 7 décembre 2009

Vu 1°) sous le numéro 329466, enregistré le 6 juillet 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'arrêt du 3 juillet 2009 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille, avant de statuer sur la requête de M. Patrick C tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 3 juillet 2007 en ce qu'il a partiellement rejeté sa demande aux fins de condamnation de l'Etablissement français du sang (l'EFS) à lui verser des dommages-intérêts en réparation des préjudices subis du fait de sa contamination par le virus de l'hépatite C, a décidé, par application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette requête au Conseil d'Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :
1° - Les dispositions du IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008 sont-elles d'application immédiate '
2° - Dans l'hypothèse où la victime de préjudices résultant de la contamination par le virus de l'hépatite C causée par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang sollicite de la juridiction saisie le sursis à statuer prévu par les dispositions du IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008, quel est le point de départ du délai que la juridiction peut lui impartir pour accomplir les diligences nécessaires auprès de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (l'ONIAM) en vue d'accéder à la procédure de règlement amiable instituée par l'article L. 1221-14 du code de la santé publique '
Vu 2°) sous le numéro 329489, enregistré le 7 juillet 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'arrêt du 3 juillet 2009 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille, avant de statuer sur la requête de M. et Mme A tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 21 décembre 2006 en ce qu'il a partiellement rejeté leur demande aux fins de condamnation de l'Etablissement français du sang à leur verser des dommages-intérêts en réparation des préjudices subis du fait de la contamination de M. A par le virus de l'hépatite C, a décidé, par application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette requête au Conseil d'Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :
1° - Les dispositions du IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008 sont-elles d'application immédiate '
2° - La victime d'une contamination par le virus de l'hépatite C causée par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang est-elle tenue de solliciter le sursis à statuer de la juridiction aux fins d'examen de sa demande par l'ONIAM ou a-t-elle la possibilité de poursuivre sans solliciter ce sursis, l'instance devant la juridiction saisie en vue d'obtenir la condamnation de l'ONIAM substitué à l'EFS dans les contentieux en cours '
3° - Le juge d'appel, lorsqu'il confirme ou modifie le montant de l'indemnisation accordée par le tribunal administratif à la victime et mise à la charge de l'Etablissement français du sang, doit-il substituer, au besoin d'office, l'ONIAM à l'Etablissement français du sang comme débiteur de la totalité de l'indemnisation revenant à la victime '
4° - Dans l'hypothèse où les dispositions du IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008 seraient applicables au 19 décembre 2008, l'EFS a-t-il qualité pour relever appel, principal ou incident, d'un jugement prononçant sa condamnation ' Dans la négative, le juge d'appel doit-il communiquer à l'ONIAM les requêtes présentées par l'EFS '
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu, enregistré le 3 décembre 2009, le mémoire en délibéré présenté pour l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales dans les instances n° 329466 et 329489 ;
Vu, enregistré le 3 décembre 2009, le mémoire en délibéré présenté pour l'Etablissement français du sang dans les instances n° 329466 et 329489 ;
Vu la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code de justice administrative, notamment son article L. 113-1 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Frédéric Desportes, chargé des fonctions de Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l'Etablissement francais du sang et de la SCP Roger, Sevaux, avocat de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des Infections nosocomiales,
- les conclusions de M. Jean-Philippe Thiellay, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l'Etablissement francais du sang et à la SCP Roger, Sevaux, avocat de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des Infections nosocomiales ;
REND L'AVIS SUIVANT
Considérant que les arrêts ci-dessus visés de la cour administrative d'appel de Marseille soumettent au Conseil d'Etat des questions de droit, pour partie identiques, portant sur l'interprétation des mêmes dispositions législatives ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'ils fassent l'objet d'un même avis ;
I. Le paragraphe I de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale introduit dans le code de la santé publique un article L. 1221-14 qui confie à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), en lieu et place de l'Etablissement français du sang, l'indemnisation des victimes de préjudices résultant de la contamination par le virus de l'hépatite C (VHC) causée par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang. L'article L. 1221-14 institue également, au profit de ces victimes, une procédure de règlement amiable devant l'ONIAM, comme il en existe déjà pour les victimes de contamination par le virus d'immunodéficience humaine en vertu de l'article L. 3122-1 du code de la santé publique et pour les victimes d'accidents consécutifs à des vaccinations obligatoires en vertu de l'article L. 3111-9 du même code.
Il résulte du renvoi opéré par le nouvel article L. 1221-14 à l'article L. 3122-1 du code de la santé publique, lui-même modifié par le 2° du V de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008, que, désormais et pour l'exercice de ses missions d'indemnisation des victimes de contamination par le virus de l'hépatite C ou par le virus d'immunodéficience humaine ou des victimes  d'un accident consécutif à une vaccination obligatoire, l'ONIAM sera assisté d'un  conseil d'orientation, composé notamment de représentants des associations concernées, placé auprès du conseil d'administration . Ce conseil sera chargé, selon les travaux préparatoires de la loi, de définir les orientations de la politique indemnitaire de l'Office concernant ces trois catégories de victimes. La loi supprime en conséquence les deux commissions d'indemnisation existantes, chargées de donner un avis au directeur de l'ONIAM sur les demandes d'indemnisation adressées respectivement par les victimes de contamination par le virus d'immunodéficience humaine et par les victimes d'accidents post-vaccinaux.
L'article L. 1221-14 apporte, par les dispositions propres qu'il contient ou par renvoi, un certain nombre de précisions sur le déroulement de la nouvelle procédure d'indemnisation amiable qu'il institue. Il en résulte que les personnes contaminées par le virus de l'hépatite C ou leurs ayants droits doivent adresser une demande d'indemnisation, dont l'Office accuse réception, justifiant de leur atteinte, faire connaître à l'Office les éléments d'appréciation dont elles disposent et, enfin, l'informer de l'existence de procédures juridictionnelles éventuellement en cours. Il revient à l'Office de rechercher les circonstances de la contamination selon les règles posées à l'article 102 de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé. L'offre d'indemnisation de l'Office doit indiquer l'évaluation retenue pour chaque chef de préjudice et le montant des indemnités proposées qui peuvent être allouées sous forme de rente. L'acceptation de l'offre par la victime ou ses ayants-droits vaut transaction au sens de l'article 2044 du code civil. Selon le quatrième alinéa de l'article L. 1221-14, la victime dispose du droit d'action en justice contre l'Office si sa demande d'indemnisation a été rejetée, si aucune offre ne lui a été présentée dans un délai de six mois à compter du jour où l'Office reçoit la justification complète des préjudices ou si elle juge cette offre insuffisante. Selon le cinquième alinéa du même article, la transaction définitive ou la décision juridictionnelle rendue sur l'action en justice vaut désistement de toute action juridictionnelle en cours et rend irrecevable toute autre action juridictionnelle visant à la réparation des mêmes préjudices. Le sixième alinéa de l'article L. 1221-14 traite des conditions dans lesquelles l'Office peut exercer l'action subrogatoire, laquelle est également régie par les dispositions de l'article L. 3122-4 du code de la santé publique auxquelles renvoie le premier alinéa de l'article L. 1221-14. Le septième et dernier alinéa de celui-ci renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer ses modalités d'application.
Le paragraphe III de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008 ajoute aux recettes de l'Office, fixées par l'article L. 1142-23 du code de la santé publique, une  dotation versée par l'Etablissement français du sang couvrant l'ensemble des dépenses exposées en application de l'article L. 1221-14  et précise qu'un  décret fixe les modalités de versement de cette dotation .
Dans l'intention du législateur, présente un caractère indissociable l'ensemble formé par les dispositions issues des paragraphes I à III de l'article 67, qui confient à l'ONIAM l'indemnisation des victimes d'une contamination par le VHC, précisent les modalités de financement de cette nouvelle mission, créent une procédure d'indemnisation amiable de ces victimes devant l'ONIAM, enfin instituent un conseil d'orientation qui est commun aux trois procédures de règlement amiable dont l'Office a désormais la charge et est appelé à fixer les orientations de la pratique de celui-ci en matière de réparation et d'instruction des demandes.
II. Le paragraphe IV de l'article 67 fixe les modalités d'application dans le temps de ces dispositions. A cet effet, il dispose  :  A compter de la date d'entrée en vigueur du présent article, l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales se substitue à l'Etablissement français du sang dans les contentieux en cours au titre des préjudices mentionnés à l'article L. 1221-14 du code de la santé publique n'ayant pas donné lieu à une décision irrévocable./ Dans le cadre des actions juridictionnelles en cours visant à la réparation de tels préjudices, pour bénéficier de la procédure prévue à l'article L. 1221-14 du même code, le demandeur sollicite de la juridiction saisie un sursis à statuer aux fins d'examen de sa demande par l'office./ Cependant, dans ce cas, par exception au quatrième alinéa de l'article L. 1221-14 du même code, l'échec de la procédure de règlement amiable ne peut donner lieu à une action en justice distincte de celle initialement engagée devant la juridiction compétente .
III - Il résulte du paragraphe IV de l'article 67 que les dispositions transitoires qu'il contient doivent recevoir application à compter de la date d'entrée en vigueur des dispositions issues des paragraphes I à III du même article auxquelles elles se rapportent. En l'absence, dans la loi du 17 décembre 2008, de dispositions précisant cette date, il convient de faire application des principes généraux énoncés par le premier alinéa de l'article 1er du code civil, aux termes duquel,  Les lois (...) entrent en vigueur (...) le lendemain de leur publication./ Toutefois, l'entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures .
Au cas présent, il apparaît, en premier lieu, que l'intervention du décret en Conseil d'Etat auquel renvoie l'article L. 3122-1 est nécessaire à la mise en place du conseil d'orientation institué auprès de l'ONIAM afin d'en préciser la composition, les attributions et les modalités de fonctionnement.
Il apparaît, en deuxième lieu, que le décret en Conseil d'Etat prévu par le dernier alinéa de l'article L. 1224-14 est également  nécessaire pour assurer la mise en oeuvre du nouveau dispositif d'indemnisation amiable créé pour les victimes d'une contamination par le VHC dans ses aspects procéduraux en  précisant notamment les règles applicables à l'instruction des demandes, aux pouvoirs d'investigation de l'Office, aux conditions du recours à une expertise ou encore aux modalités de prise en charge de celle-ci.
Enfin, l'intervention du décret prévu à l'article L. 1142-23 pour fixer les modalités de versement de la dotation versée par l'Etablissement français du sang à l'ONIAM, destinée à couvrir l'ensemble des dépenses exposées en application de l'article L. 1221-14, est nécessaire pour mettre à même l'Office d'exercer la nouvelle mission que lui confie la loi.
Il en résulte, compte tenu de la nécessité de mettre en place de manière simultanée, conformément à l'intention du législateur, tant la procédure d'indemnisation amiable qu'il a instituée pour les victimes d'une contamination par le VHC que le conseil d'orientation communs aux trois procédures de règlement amiable dont l'ONIAM a désormais la charge, que la date d'entrée en vigueur des dispositions de l'article L. 1221-14 du code de la santé publique et du paragraphe IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008 doit être fixée à la date à laquelle entreront en vigueur les décrets en Conseil d'Etat d'application des articles L. 1221-14 et L. 3122-1 du code de la santé publique et le décret prévu à l'article L. 1142-23 du même code.
IV.- Il résulte des dispositions du deuxième alinéa du paragraphe IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008 que lorsque les dispositions de l'article L. 1221-14 seront entrées en vigueur, la personne engagée à cette date dans une action en justice tendant à l'indemnisation du préjudice résultant d'une contamination par le virus de l'hépatite C causée par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang ne sera pas tenue de solliciter un sursis à statuer de la juridiction aux fins d'examen de sa demande par l'ONIAM et pourra choisir de poursuivre l'instance engagée en vue d'obtenir la condamnation de l'ONIAM, substitué à l'Etablissement français du sang.
V.- Si la personne concernée choisit de solliciter un sursis à statuer en application des dispositions précitées, la juridiction saisie n'aura pas, sauf dispositions particulières du décret d'application, à lui impartir un délai pour accomplir les diligences nécessaires auprès de l'ONIAM, dès lors que celui-ci, substitué à l'Etablissement français du sang dans le contentieux en cours conformément au premier alinéa du paragraphe IV de l'article 67, se trouvera saisi, dès que lui aura été notifiée la décision de sursis à statuer, de la demande d'indemnisation telle qu'elle a été soumise à la juridiction administrative.
VI - 1°- Postérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions de l'article L. 1221-14 du code de la santé publique, seul l'ONIAM, substitué à l'Etablissement français du sang a qualité pour former appel d'un jugement d'un tribunal administratif condamnant l'Etablissement français du sang à indemniser la victime d'une contamination par le virus de l'hépatite C causée par une transfusion de produits sanguins ou une injection de produits dérivés du sang. Toutefois, à condition d'être ultérieurement régularisé avant la clôture de l'instruction par l'ONIAM, l'appel formé à titre conservatoire par l'Etablissement français du sang interrompt le cours du délai d'appel.
2°- Dans le cas où l'Etablissement français du sang aura formé appel, la cour administrative d'appel devra, afin d'assurer le respect des dispositions du premier alinéa du paragraphe IV de l'article 67, à la demande d'une partie ou d'office, appeler dans la cause s'il n'est pas intervenu volontairement, l'ONIAM substitué à l'Etablissement français du sang.
3°- L'ONIAM étant substitué à l'Etablissement français du sang dans la procédure d'appel à compter de la date d'entrée en vigueur des dispositions nouvelles, en demande comme en défense, il a seul qualité et intérêt, à compter de cette date, pour former le cas échéant appel incident à la suite d'un appel principal de la victime. Il en résulte que l'appel incident qui serait formé par l'Etablissement français du sang postérieurement à l'entrée en vigueur de l'article L. 1221-14 du code de la santé publique devrait, en l'absence de régularisation par l'ONIAM, être déclaré irrecevable.
4°- Postérieurement à cette entrée en vigueur, saisis, d'un appel contestant le bien fondé ou le montant de l'indemnisation mise à la charge de l'Etablissement français du sang par un jugement de première instance, les juges du second degré devront, après avoir appelé l'ONIAM dans la cause, dans le cas où ils confirment ou modifient le montant de l'indemnisation accordée à la victime, substituer au besoin d'office ce dernier à l'Etablissement français du sang comme débiteur de la totalité de l'indemnité revenant à la victime.
Le présent avis sera notifié à la cour administrative d'appel de Marseille, à M. Patrick C, à M. Dorian A, à Mme Damienne A, à l'Etablissement français du sang, à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, au centre hospitalier général d'Ales en Cévennes, à la caisse primaire d'assurance maladie du Gard, à la mutuelle sociale agricole du Gard et au ministre de la santé et des sports.
Il sera publié au Journal officiel de la République française.