Conseil d'État · Juge des référés — 24 décembre 2001

Vu, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 4 décembre 2001, la requête présentée pour l'ASSOCIATION AIDOP, dont le siège est 72 rue de Rennes, à Paris (75006), agissant par sa présidente domiciliée audit siège ; l'ASSOCIATION AIDOP demande au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat :
1°) de suspendre l'exécution de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé de prendre le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article L. 4311-13 du code de la santé publique ;
2°) de prescrire au Gouvernement, sur le fondement de l'article L. 511-1 du code de justice administrative, de prendre ledit décret dans un délai maximum de deux mois à compter de l'ordonnance à intervenir sous peine d'une astreinte de 1000 F par jour de retard ;
l'association AIDOP, qui a pour but de défendre les intérêts des aides-opératoires instrumentistes en chirurgie et de rechercher à obtenir des pouvoirs publics, la reconnaissance d'un statut particulier pour le métier spécifique d'aide-opératoire instrumentiste, expose que par une lettre du 3 juillet 2001, elle a demandé au Premier ministre de prendre le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 38 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, devenu l'article L. 4311-13 du code de la santé publique annexé à l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000 ; que par une requête enregistrée sous le n° 240714 elle a demandé l'annulation pour excès de pouvoir du refus implicite opposé à sa demande ; que par la présente requête, elle conclut à la suspension de la décision de refus ; qu'il existe plus qu'un doute sérieux sur sa légalité ; que l'urgence est par ailleurs indéniable ; qu'en effet, il reste à peine un an pour organiser les épreuves de vérification des connaissances exigées des aides-opératoires par l'article L. 4311-13 du code précité et qui doivent concerner de 4000 à 6000 personnes; qu'il ne serait pas admissible que les intéressés ne soient pas fixés sur leur avenir suffisamment tôt avant l'échéance du 31 décembre 2002 pour prendre leurs dispositions ; que d'ores et déjà la tardiveté de la parution du décret et de sa mise en oeuvre place les aides-opératoires dans une situation de précarité qui n'est pas conforme à ce qu'exige le respect de leur dignité ;
Vu la lettre adressée au Premier ministre le 3 juillet 2001 dont il a été accusé réception le 5 septembre 2001 ;
Vu, enregistré le 20 décembre 2001, le mémoire en défense présenté par le ministre de l'emploi et de la solidarité, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir à titre principal que la requête est irrecevable dans la mesure  où la saisine du Conseil d'Etat est intervenue sur le fondement de l'article L. 551-1 du code de justice administrative qui est relatif au référé pré-contractuel alors qu'est en cause une décision implicite de refus du Premier ministre de prendre le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 38 de la loi du 27 juillet 1999 ; qu'il est soutenu, à titre subsidiaire, qu'aucune des conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative, seul fondement juridique pertinent d'une requête en suspension, n'est réunie ; qu'il n'y a pas urgence dans la mesure où l'organisation des épreuves de vérification des connaissances doit être réalisée avant le 31 décembre 2002 ; qu'il n'existe pas de moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision dans la mesure où, compte tenu de grandes divergences de vue entre les représentants des aides-opératoires et des chirurgiens et les représentants des infirmiers de bloc opératoire, l'administration a besoin de temps pour rapprocher les points de vue et aboutir à un consensus ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution du 4 octobre 1958, notamment son article 21 ;
Vu la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, notamment ses articles 38 et 72 ;
Vu l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de la santé publique, notamment l'article L. 4311-13 de ce code ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, notamment ses articles 19, 22 et 43 ;
Vu le décret n° 73-901 du 14 septembre 1973 créant un conseil supérieur des professions paramédicales modifié par les décrets n° 79-27 du 3 janvier 1979 et n° 82-126 du 2 février 1982 ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-1, L. 511-2 (alinéa 2), L. 521-1, L. 522-1, L. 911-1, R. 421-2, R. 522-1, R. 522-6, R. 522-7, R. 522-9 et R. 611-7 ;
Après avoir convoqué à une audience publique, l'ASSOCIATION AIDOP et le ministre de l'emploi et de la solidarité (direction générale de la santé),
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 21 décembre 2001 à 10 heures, au cours de laquelle ont été entendus, les représentants du ministre de l'emploi et de la solidarité, ainsi que Maître Potier de la Varde, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour l'ASSOCIATION AIDOP, qui a précisé que les conclusions de la requête, aux fins d'injonction, devaient s'entendre comme tendant à ce que soit ordonné à l'administration de saisir le Conseil d'Etat, dans un délai de trois mois, d'un projet de décret pour l'application de l'article L. 4311-13 du code de la santé publique ;
Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, quand une décision administrative, "même de rejet", fait l'objet d'une requête en annulation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision ou de certains de ses effets à la double condition que l'urgence le justifie et qu'il soit fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ;
Considérant que la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle énonce dans le premier alinéa de son article 38, qui a été ultérieurement repris sous l'article L. 4311-13 du code de la santé publique, que, par dérogation aux dispositions de ce code qui définissent les actes dont l'exercice est réservé à la profession d'infirmier, peuvent accomplir des actes d'assistance auprès d'un praticien au cours d'une intervention chirurgicale, "les personnels aides-opératoires et aides-instrumentistes exerçant cette activité professionnelle depuis une durée au moins égale à six ans" avant la date de publication de la loi, c'est-à-dire le 28 juillet 1999, et "ayant satisfait, avant le 31 décembre 2002, à des épreuves de vérification des connaissances dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat" ; qu'il est spécifié au deuxième alinéa de l'article 38 de la loi que la vérification des connaissances est destinée à autoriser "exclusivement" l'exercice des activités professionnelles d'aides-opératoires et aides-instrumentistes ; que selon le troisième alinéa du même article, tout employeur de ce type de personnel est tenu de proposer "un plan de formation intégré dans le temps de travail, aboutissant à son maintien au sein de l'établissement, dans des conditions et des délais définis par décret" ; qu'enfin, dans son article 72 la loi du 27 juillet 1999 a prévu que, sous les réserves indiquées par cet article et qui ne concernent pas son article 38, ses dispositions "entrent en vigueur le 1er janvier 2000" ;
Considérant qu'après avoir invité le Premier ministre à  prendre le décret en Conseil d'Etat nécessaire à l'entrée en vigueur des dispositions de l'article L. 4311-13 du code de la santé publique, l'association AIDOP, qui a pour objet de défendre les intérêts des aides-opératoires instrumentistes en chirurgie, sollicite, en sus de l'annulation qu'elle a demandée par ailleurs du refus implicite qui lui a été opposé, la suspension de l'exécution de cette décision ;
En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la requête :
Considérant que si à la suite d'une erreur matérielle, la requête aux fins de suspension mentionne l'article L. 551-1 du code de justice administrative relatif à la procédure de référé précontractuel et non l'article L. 521-1 de ce code relatif au référé suspension, l'erreur ainsi commise est sans incidence sur la recevabilité du pourvoi ;
En ce qui concerne l'existence d'un moyen de nature à justifier la suspension :
Considérant que l'exercice du pouvoir réglementaire comporte l'obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi, hors le cas où les engagements internationaux de la France y ferait obstacle ; que cette obligation s'impose d'autant plus lorsque, ainsi que cela se vérifie en l'espèce, le législateur a imparti au Gouvernement un délai pour pourvoir à l'application de la loi ; qu'ainsi, le moyen tiré du caractère anormal du retard mis à prendre le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 4311-13 du code de la santé publique est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
En ce qui concerne l'urgence :
Considérant que les personnels aides-opératoires et aides-instrumentistes qui ont vocation à bénéficier des dispositions de la loi à l'effet de leur permettre d'exercer cette profession dans des conditions régulières et de façon durable, sont astreints, avant le 31 décembre 2002, à passer des épreuves de vérification de leurs connaissances, pour lesquelles ils doivent pouvoir se préparer en temps utile ; que cet impératif implique que soient précisés, dans les meilleurs délais, la nature et le contenu de ces épreuves ; qu'au demeurant, est exigé par la loi que tout employeur de ces personnels propose aux intéressés "un plan de formation intégré dans le temps de travail" ; qu'il y a lieu de relever également, ainsi que l'a mis en évidence l'audience de référé, qu'en raison du nombre élevé de personnes visées par la loi, l'organisation des épreuves devra s'échelonner sur plusieurs semaines avant la date limite du 31 décembre 2002 ; qu'au vu de l'ensemble de ces éléments, il est satisfait à la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative ;
En ce qui concerne le prononcé de la mesure de suspension et ses implications :
Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé de prendre le décret en Conseil d'Etat exigé par l'article L. 4311-13 du code de la santé publique ;
Considérant que dans le cas où est ordonnée la suspension de l'exécution d'une décision de rejet d'une demande, il appartient au juge des référés, après avoir mentionné avec précision le ou les moyens qu'il a retenus, d'assortir le prononcé de la suspension des obligations qui en découleront pour l'administration ;
Considérant que compte tenu d'une part, de l'intention exprimée  par le ministre sur le rapport duquel doit intervenir le décret d'application du premier alinéa de l'article L. 4311-13 du code de la santé publique de soumettre le projet élaboré par ses services à une concertation avec plusieurs professions de santé et de recueillir à cette fin l'avis du conseil supérieur des professions paramédicales préalablement à la saisine du Conseil d'Etat et, d'autre part, de l'intérêt qui s'attache à ce que soit pris parallèlement le décret prévu au troisième alinéa de l'article L. 4311-13 relatif aux obligations des établissements employeurs, il y a lieu d'enjoindre au ministre de saisir le Conseil d'Etat d'un projet de décret en fixant à trois mois au plus à compter de la notification de la présente ordonnance le délai qui lui est imparti à cette fin ; qu'il y a lieu également d'assortir cette injonction d'une astreinte de 1 000 F (152,45 euros) par jour de retard ;
O R D O N N E :
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Article 1er : L'exécution de la décision implicite née du silence gardé pendant plus de deux mois par le Premier ministre sur la demande de l'association AIDOP, dont il a accusé réception le 5 septembre 2001, est suspendue.
Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'emploi et de la solidarité de saisir la section sociale du Conseil d'Etat du projet de décret destiné à assurer l'application du premier alinéa de l'article L. 4311-13 du code de la santé publique, dans un délai qui ne saurait excéder trois mois à compter de la notification de la présente ordonnance.
Article 3 : Le ministre de l'emploi et de la solidarité portera à la connaissance du secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les mesures prises pour assurer l'exécution de l'article 2 de la présente ordonnance.
Article 4 : A défaut pour le ministre de l'emploi et de la solidarité de justifier de l'exécution de l'article 2 dans le délai prescrit, est prononcée à l'encontre de l'Etat une astreinte de 1 000 F (152,45 euros) par jour jusqu'à la date à laquelle la présente ordonnance aura reçu exécution.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à l'ASSOCIATION AIDOP, au ministre de l'emploi et de la solidarité et au Premier ministre.