Conseil d'État · 9ème et 10ème sous-sections réunies — 30 décembre 2009

Vu 1°), sous le n° 306040, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 29 mai et 29 août 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CONFEDERATION DES PRATICIENS DES HOPITAUX, dont le siège est 15 bis avenue du Maréchal Foch à Villenave d'Ornon (33140) ; la CONFEDERATION DES PRATICIENS DES HOPITAUX demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêté du 28 mars 2007 relatif à la part complémentaire variable de rémunération prévue au 5° des articles D. 6152-23-1 et D. 6152-220-1 du code de la santé publique ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°), sous le n° 306055, la requête, enregistrée le 29 mai 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT NATIONAL DES PRATICIENS HOSPITALIERS ANESTHESISTES REANIMATEURS, dont le siège est 75 avenue Parmentier à Paris (75011) ; le SYNDICAT NATIONAL DES PRATICIENS HOSPITALIERS ANESTHESISTES REANIMATEURS demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêté du 28 mars 2007 relatif à la part complémentaire variable de rémunération prévue au 5° des articles D. 6152-23-1 et D. 6152-220-1 du code de la santé publique ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
Vu la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Florian Blazy, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de la CONFEDERATION DES PRATICIENS DES HOPITAUX,
- les conclusions de M. Pierre Collin, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de la CONFEDERATION DES PRATICIENS DES HOPITAUX ;
Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre l'arrêté du 28 mars 2007 relatif à la part complémentaire variable de rémunération prévue au 5° des articles D. 6152-23-1 et D. 6152-220-1 du code de la santé publique ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté attaqué :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article D. 6152-220-1 inséré dans le code de la santé publique par l'article 2 du décret n° 2006-1222 du 5 octobre 2006 : (...) Le montant, les conditions d'attribution et les modalités de versement des indemnités et allocations mentionnées au présent article sont fixés par arrêté des ministres chargés du budget et de la santé ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté d'application du 28 mars 2007, signé par le ministre de la santé et des solidarités et par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, aurait dû être signé par le Premier ministre et le ministre chargé de la fonction publique, ne peut qu'être écarté ;
Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 4122-1 du code de la santé publique : Le conseil national de l'ordre remplit sur le plan national la mission définie à l'article L. 4121-2. Il veille notamment à l'observation, par tous les membres de l'ordre, des devoirs professionnels et des règles édictées par le code de déontologie prévu à l'article L. 4127-1. Il étudie les questions ou projets qui lui sont soumis par le ministre chargé de la santé (...) ; que l'arrêté qui définit la part complémentaire variable de rémunération des praticiens hospitaliers dans le respect des dispositions des articles R. 4127-5, R. 4127-95, R. 4127-97, R. 4127-249 et R. 4235-18 du code de la santé publique garantissant l'indépendance des médecins, ne relève d'aucun des cas dans lesquels la consultation du conseil national de l'ordre des médecins est obligatoire ; que l'irrégularité tenant à l'émission de cet avis par le seul président du conseil national, à la supposer établie, n'ayant exercé aucune influence sur le contenu de l'arrêté, ne présente pas le caractère d'une irrégularité substantielle ; que, par ailleurs, si le syndicat requérant soutient que cet avis serait entaché d'autres irrégularités, il n'apporte aucune précision permettant d'apprécier le bien-fondé de ce moyen ;
En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté attaqué :
Sur les moyens tirés, par voie d'exception, de l'illégalité du décret n° 2006-1222 du 5 octobre 2006 :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire (...) ; que, dans sa rédaction issue de l'article 4 du décret en Conseil d'Etat n° 2006-1221 du 5 octobre 2006, l'article R. 6152-23 du code de la santé publique, applicable aux praticiens hospitaliers à temps plein, dispose : Les praticiens perçoivent après service fait : / 1° Des émoluments mensuels variant selon l'échelon des intéressés. Ces émoluments sont fixés par arrêté des ministres chargés du budget, de la santé et de la sécurité sociale. Ils suivent l'évolution des traitements de la fonction publique, constatée par le ministre chargé de la santé ; /2° Des indemnités et allocations dont la liste est fixée par décret ; que, dans sa rédaction issue de l'article 10 du même décret, l'article R. 6152-220 comporte des dispositions identiques applicables aux praticiens des hôpitaux à temps partiel ; qu'il résulte de ces dispositions, qui instituent une indemnité correspondant à une part complémentaire variable de rémunération applicable aux praticiens hospitaliers nommés à titre permanent, que le décret n° 2006-1222 du 5 octobre 2006 pris pour leur application n'a ni pour objet, ni pour effet, de modifier leur statut ; que, par suite, les moyens tirés de ce que, faute d'avoir été soumis à l'avis du Conseil d'Etat et délibéré en conseil des ministres, ce décret aurait été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, doivent être écartés ;
Considérant, en second lieu, qu'en insérant, par son article 1er, un nouvel article D. 6152-23-1 dans le code de la santé publique précisant les indemnités et allocations mentionnées au 2° de l'article R. 6152-23 du même code et prévoyant, à son 5°, l'instauration, concernant les praticiens hospitaliers à temps plein, d'une indemnité correspondant à une part complémentaire variable de la rémunération mentionnée au 1° de l'article R. 6152-23 et subordonnée au respect d'un engagement contractuel déterminant, dans le respect des dispositions des articles R. 4127-5, R. 4127-95, R. 4127-97, R. 4127-249 et R. 4235-18 du présent code, des objectifs de qualité et d'activité mesurés par des indicateurs définis par arrêté, et, par son article 2, des dispositions identiques concernant les praticiens hospitaliers à temps partiel, le décret n° 2006-1222 du 5 octobre 2006 s'est borné à préciser les conditions d'application du 2° des articles R. 6151-23 et R. 6152-220, sans excéder leur champ d'application ;
Sur les moyens tirés de l'atteinte aux principes fondamentaux de l'exercice de la médecine, notamment l'indépendance professionnelle des praticiens hospitaliers dans l'exercice de leur art :
Considérant, en premier lieu, que les dispositions de l'arrêté attaqué du 28 mars 2007 précisent les modalités d'application de la part complémentaire variable de rémunération prévue au 5° des articles D. 6152-23-1 et D. 6152-220-1 du code de la santé publique ; que l'indemnité étant accordée, par spécialité, aux équipes de praticiens nommés à titre permanent qui s'engagent par contrat passé avec le directeur de l'établissement et le responsable de pôle, il en résulte que les objectifs d'activité et de qualité qui y figurent sont déterminés de manière concertée entre les médecins et les responsables administratifs de l'établissement dans le respect du code de déontologie qui résulte des dispositions des articles R. 4127-5, R. 4127-97, R. 4127-249 et R. 4235-18 du code de la santé publique protégeant l'indépendance professionnelle des médecins ; que l'évaluation de la réalisation des objectifs est portée à la connaissance de la commission médicale de l'établissement, dont les attributions légales n'impliquent pas, contrairement à ce qui est soutenu, qu'elle soit associée en amont à la définition des objectifs définis dans chaque contrat, ceux-ci étant d'ailleurs, aux termes de l'article 2 de l'arrêté, fixés en cohérence avec le contrat de pôle dont la commission est en tout état de cause saisie ; que la proposition de taux de l'indemnité est validée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation après avis de la commission paritaire régionale qui peut proposer une péréquation ; que la commission régionale paritaire est compétente pour examiner les contestations portant sur l'engagement contractuel ou le niveau de l'indemnité ; qu'il suit de là que, contrairement à ce qui est soutenu, ces dispositions, qui, d'ailleurs, n'affectent qu'une partie de la rémunération globale versée aux praticiens hospitaliers, celle-ci étant d'abord fondée sur des émoluments mensuels variant selon l'échelon des intéressés, ne concernent pas l'exercice même des pratiques médicales et n'ont ainsi ni pour objet, ni pour effet, malgré le rôle dévolu au directeur de l'établissement dans la fixation négociée des objectifs, de porter atteinte à l'indépendance professionnelle dont bénéficient les médecins dans l'exercice de leur art ; que, par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de cette indépendance et de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique relatif à l'autorité du directeur de l'établissement sur les personnels, doivent être écartés ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 6146-6 du code de la santé publique, en vigueur au moment de l'édiction de l'arrêté attaqué : Le praticien responsable d'un pôle d'activité clinique ou médico-technique met en oeuvre au sein du pôle la politique générale de l'établissement et les moyens définis par le contrat passé avec le directeur et le président de la commission médicale d'établissement afin d'atteindre les objectifs fixés au pôle. Il organise avec les équipes médicales, soignantes et d'encadrement du pôle, sur lesquelles il a autorité fonctionnelle, le fonctionnement technique du pôle, dans le respect de la déontologie de chaque praticien et des missions et responsabilités de structure prévues par le projet de pôle. (...) Les projets de pôle comportent des objectifs en matière d'évaluation des pratiques professionnelles. Ces objectifs et leur suivi sont approuvés par les chefs de service du pôle ; que ces dispositions, qui définissent le rôle du praticien responsable d'un pôle d'activité, ne font pas obstacle à ce que le pouvoir réglementaire organise une procédure de contractualisation des objectifs entre les équipes de praticiens et les dirigeants de l'établissement de santé, dont le responsable de pôle, prévue à l'article 1er de l'arrêté attaqué ;
Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 2 de l'arrêté attaqué : L'engagement contractuel porte à la fois sur des objectifs de qualité et des objectifs d'activité. Il ne peut être conclu que lorsque les prérequis figurant au tableau 1 de l'annexe du présent arrêté, appréciés par spécialité, sont remplis ; qu'aux termes de l'article 4 de cet arrêté : (...) le nombre de points obtenus au titre des critères d'activité est pondéré par le nombre obtenu au titre des critères qualité, sous réserve que, pour chaque série de critères, un nombre suffisant de points ait été atteint (...) ; qu'une prime peut légalement donner lieu à une modulation des montants individuels en fonction de critères tels que les résultats obtenus par rapport aux objectifs, en l'espèce fixés par contrat conclu entre les équipes de praticiens, le directeur de l'établissement et le responsable de pôle ; que ce dispositif d'évaluation de l'activité des praticiens hospitaliers mesurée par des indicateurs et objectifs fixés contractuellement, à partir d'une liste d'actes traceurs, à la condition qu'une liste de prérequis, définis par l'arrêté, soit satisfaite, vise à l'améliorer l'offre de soins et ne soumet donc pas, par lui-même, l'activité des médecins à des normes de productivité, de rendement horaire ou toute autre disposition qui auraient pour conséquence une atteinte à la qualité des soins ; que, par suite, les syndicats requérants ne sont pas fondés à soutenir que le dispositif institué par l'arrêté constituerait une atteinte aux principes régissant l'exercice de la médecine mentionnés par le code de déontologie, tels que rappelés par le code de la santé publique et le décret n° 2006-1222 du 5 octobre 2006 ;
Considérant, en quatrième lieu, que le moyen tiré de ce que le choix des prérequis et indicateurs fixés dans l'annexe de l'arrêté, notamment les actes traceurs, qui servent de base à l'évaluation de l'activité des praticiens hospitaliers spécialisés en chirurgie, serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation faute de refléter fidèlement l'activité des praticiens, n'est pas assortie des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Sur les moyens tirés de la rupture du principe d'égalité :
Considérant, en premier lieu, que le principe d'égalité, invoqué par les syndicats requérants, n'implique pas que des personnes placées dans des situations différentes soient traitées de manière identique ; qu'en particulier, le principe d'égalité de traitement ne peut être invoqué que pour des agents appartenant à un même corps ; que l'article 1er de l'arrêté attaqué limite l'attribution de l'indemnité prévue au 5° des articles D. 6152-23-1 et D. 6152-220-1 aux équipes de praticiens nommés à titre permanent ; que, toutefois, la situation du corps des praticiens hospitaliers nommés à titre permanent n'est pas la même que celle des praticiens hospitaliers employés contractuellement et des chefs de clinique des universités-assistants des hôpitaux ; que, par suite, le moyen tiré de la violation du principe d'égalité de traitement entre ces praticiens est inopérant ;
Considérant, en deuxième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire traite de manière différente des agents appartenant à un même corps si cette différence de traitement est justifiée par les conditions d'exercice des fonctions, par les nécessités ou l'intérêt général du service et si elle n'est pas manifestement disproportionnée au regard des objectifs susceptibles de la justifier ;
Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 7 de l'arrêté du 28 mars 2007 : Les dispositions du présent arrêté sont applicables aux praticiens hospitaliers de chirurgie à compter du 1er janvier 2007. Le dispositif sera progressivement étendu aux praticiens des autres disciplines ou spécialités par modification du présent arrêté ; qu'en raison de la complexité de la mise en place d'indicateurs mesurant l'activité des praticiens hospitaliers, il était loisible au Gouvernement de prévoir que les dispositions de l'arrêté attaqué seraient transitoirement applicables aux seuls praticiens hospitaliers de chirurgie, sans méconnaître le principe d'égalité entre membres d'un même corps, le ministre chargé de la santé étant tenu, aux termes de l'article 7 précité, d'en étendre l'application aux autres spécialités par l'édiction de nouvelles annexes ;
Considérant, d'autre part, qu'il est soutenu que l'arrêté attaqué, en ce qu'il limite le bénéfice de la part complémentaire variable aux seuls chirurgiens exerçant leur art dans les établissements pratiquant plus de 2000 interventions par an, dans lesquels existe un tableau de service mensuel et dans lesquels la règle du repos quotidien est respectée, sauf circonstances exceptionnelles, crée une discrimination illégale entre membres appartenant à un même corps et exerçant les mêmes fonctions ; que ces prérequis, définis dans le tableau 1 de l'annexe de l'arrêté relatif à la chirurgie, ont pour objet, en empêchant la signature d'un contrat d'engagement, d'encadrer l'attribution de la part variable de rémunération en se fondant, pour ce faire, sur la taille des établissements de santé et sur des indicateurs définis par référence à des obligations prévues dans le code de la santé publique ; qu'eu égard à l'objectif d'intérêt général d'amélioration de la qualité des soins, les chirurgiens exerçant dans des établissements remplissant ces conditions et ceux exerçant dans les autres établissements ne sont pas placés dans la même situation ; que cette différence de traitement n'est pas manifestement disproportionnée au regard de cet objectif ; que l'arrêté a ainsi pu, sans porter atteinte au principe d'égalité, prévoir des prérequis dont le non-respect empêche la signature d'un contrat d'engagement ;
Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 4 de l'arrêté attaqué : Le nombre total de points obtenus permet de déterminer le taux de l'indemnité qui sera versée aux praticiens bénéficiaires (...) ; qu'en vertu du troisième alinéa du même article, selon le choix fait par l'équipe, le taux peut être modulé par praticien selon des modalités déterminées par le contrat ; qu'aux termes de l'article 5 de cet arrêté, le montant annuel de l'indemnité correspond à un pourcentage du montant annuel des émoluments (...) et varie dans la limite d'un plafond fixé à 15 %. / Le plafond ne peut être versé que si les objectifs d'activité et de qualité sont atteints dans leur intégralité ; que s'il est soutenu que la détermination des objectifs et indicateurs au plan local, au sein des contrats passés entre les équipes de praticiens hospitaliers, le directeur de l'établissement et le responsable de pôle, méconnaîtrait le principe d'égalité entre hôpitaux et praticiens, il résulte des dispositions précitées de l'arrêté attaqué que cette capacité d'initiative locale fait l'objet d'un encadrement national susceptible de prémunir du risque de disproportion ou d'arbitraire ; que, dans ces conditions, les moyens tirés de la violation du principe d'égalité et du manque de précision qui entacheraient l'arrêté, faute d'avoir défini, avec une précision suffisante, les conditions de nature à garantir le respect de l'indépendance professionnelle et du principe d'égalité, doivent être écartés ;
Sur le moyen tiré de ce que l'arrêté serait entaché d'une rétroactivité illégale :
Considérant que l'autorité réglementaire agissant dans sa sphère de compétence peut prévoir que le respect des conditions mises à l'octroi d'une part variable de rémunération sera apprécié par référence à une période antérieure à celle au titre de laquelle cette rémunération est servie, sans que soit méconnu le principe général de non-rétroactivité des actes administratifs, dès lors que les effets de droit attachés à cette prise en compte ne valent eux-mêmes que pour l'avenir ;
Considérant que l'arrêté du 28 mars 2007, publié au Journal officiel de la République française du 29 mars 2007, dispose dans son article 7 qu'il s'applique aux praticiens hospitaliers de chirurgie à compter du 1er janvier ; que, toutefois, son article 6 dispose : L'indemnité est versée annuellement au terme d'une année civile et au plus tard à la fin du premier trimestre de l'année qui suit ; qu'ainsi, et alors même que les indicateurs pris en compte pour apprécier le respect des objectifs d'activité et de qualité correspondent, pour une part, à une période antérieure à sa date de publication, l'arrêté ne méconnaît pas le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ; que leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par suite, être rejetées ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les requêtes de la CONFEDERATION DES PRATICIENS DES HOPITAUX et du SYNDICAT NATIONAL DES PRATICIENS HOSPITALIERS ANESTHESISTES REANIMATEURS sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la CONFEDERATION DES PRATICIENS DES HOPITAUX, au SYNDICAT NATIONAL DES PRATICIENS HOSPITALIERS ANESTHESISTES REANIMATEURS au ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et à la ministre de la santé et des sports.