Conseil d'État · Juge des référés — 26 février 2009

Vu la requête, enregistrée le 6 février 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour LA CIMADE, dont le siège est 64 rue Clisson à Paris (75013) ; LE SECOURS CATHOLIQUE, dont le siège est 106 rue du Bac à Paris (75007) ; L'ASSOCIATION POUR LA DEFENSE DES DROITS DES ETRANGERS, dont le siège est ordre des avocats à la Cour de Paris - bureau des associations 2-4 rue de Harlay à Paris (75001) ; L'ASSOCIATION DES CHRETIENS POUR L'ABOLITION DE LA TORTURE, dont le siège est 7 rue G. Lardennois à Paris (75019) ; L'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS, dont le siège est 21 ter rue Voltaire à Paris (75011) ; LE COMITÉ MÉDICAL POUR LES EXILES, dont le siège est hôpital de Bicêtre 78 rue du Général Leclerc au Kremlin-Bicêtre (94272) ; LE GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN AUX TRAVAILLEURS IMMIGRES, dont le siège est 3 Villa Marces à Paris (75011) ; L'ASSOCIATION DES AVOCATS ELENA FRANCE, dont le siège est ordre des avocats à la Cour de Paris - bureau des associations 2-4 rue de Harlay à Paris (75001) ; LA LIGUE DES DROITS DE L'HOMME, dont le siège est 138 rue Marcadet à Paris (75018) ; LE SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, dont le siège est 34 rue Saint-Lazare à Paris (75009) ; ils demandent au juge des référés du Conseil d'Etat de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution du décret n° 2008-817 du 22 août 2008 portant modification du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile en matière de rétention administrative ;
ils soutiennent qu'il existe un doute sérieux quant à la légalité du décret dont la suspension est demandée ; qu'il n'est pas justifié que ses dispositions soient conformes soit à celles présentées à la section de l'intérieur du Conseil d'Etat, soit à celles adoptées par le Conseil d'Etat ; que le décret litigieux n'est pas assorti du contreseing de l'ensemble des ministres chargés de son exécution  ; qu'il porte atteinte au bon accomplissement de la mission d'information et de soutien, telle qu'elle est  définie à l'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en prévoyant la possibilité de confier cette mission à une ou plusieurs personnes morales ; qu'il méconnaît la nature de cette mission, qui n'a pas de caractère marchand, en prévoyant qu'elle puisse être confiée à toute personne morale ; que les dispositions du décret contesté portent une atteinte excessive aux conditions d'exercice de cette mission, dès lors qu'il exige que les prestations soient exercées par une seule personne morale par centre ; que la possibilité ouverte par le décret de scinder la mission en plusieurs lots fait obstacle à ce que les droits des étrangers soient également garantis sur l'ensemble du territoire et risque de compromettre le bon exercice de la mission d'assistance et de défense des droits des étrangers ; que la définition de la mission qui découle du décret contesté ne permet pas d'assurer aux étrangers une aide effective à l'exercice de leur droits ; que la mission en cause, qui présente un caractère national et requiert une coordination nationale, doit être assurée par des associations de dimension nationale ; que la détermination par avance dans les conventions du nombre d'agréments individuels subordonnant l'accès aux centres et locaux de rétention méconnaît les dispositions de l'article 34 de la Constitution et de l'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; que la brièveté du délai imparti à l'étranger pour présenter sa défense en cas de demande de déclaration d'appel suspensif présentée par le parquet méconnaît les droits de la défense, les exigences de procès équitable qui découlent des stipulations de l'article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que les dispositions de l'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; que la condition d'urgence est remplie dès lors que l'attribution du marché contraindrait la CIMADE à mettre fin à son organisation nationale et à licencier du personnel ; que l'annulation du décret causerait un préjudice aux personnes morales attributaires qui auraient recruté et formé du personnel en vue d'accomplir leur mission ; que l'urgence résulte également des atteintes graves aux droits et libertés des personnes qu'entraînerait l'application du décret contesté ;
Vu le décret dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête à fin d'annulation présentée à l'encontre de ce décret ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 février 2009, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient qu'en dehors de différences dans la numérotation des articles, qui résultent de l'abandon de deux d'entre eux par le gouvernement, aucune disposition du décret ne diffère à la fois du projet soumis au Conseil d'Etat et du texte approuvé par le Conseil d'Etat ; que ce décret comporte l'ensemble des contreseings exigés par la Constitution ; que le pouvoir réglementaire n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 553-6 code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; qu'en effet le législateur n'impose pas au pouvoir réglementaire de choisir une association humanitaire de caractère national pour assumer la mission qu'il prévoit ; qu'en outre, les seules références à la dimension nationale de cette mission figurent dans des décrets, lesquels peuvent être modifiés par le gouvernement, notamment pour améliorer les modalités d'exécution des prestations fournies ; qu'aucune disposition ne s'oppose à ce que le ministre ait recours à une procédure de marché public dans la mesure où la mission entre dans la catégorie des marchés publics de services juridiques et sociaux ; que l'ouverture à la concurrence de la mission pourra permettre d'améliorer les prestations proposées aux étrangers retenus ; que le fait de ne permettre qu'à une seule personne morale d'intervenir dans chaque centre procède d'une volonté d'empêcher une compétition entre les différents organismes, afin de garantir au mieux les droits des étrangers ; que le décret n'exclut pas la mise en oeuvre d'une coordination entre les différentes personnes morales intervenant dans les centres de rétention administrative ; que les différentes personnes morales seront toutes soumises aux mêmes obligations ; que la définition de la mission, telle qu'elle est issue du décret contesté est la même que celle figurant dans les textes qui ont précédé ce décret ; qu'ainsi, les prestations offertes aux étrangers retenus ne sauraient être regardées comme étant insuffisantes ; que par ailleurs, il appartient au pouvoir réglementaire de préciser les modalités de délivrance des agréments individuels ; que les mesures prévues sur ce point ont pour objet de contribuer au bon fonctionnement des centres de rétention administrative ; que le délai de deux heures accordé à l'étranger en vertu du nouvel article R. 552-20 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile lui permet de présenter ses observations en réponse au recours introduit par le procureur de la République ; que l'intérêt qui s'attache au règlement rapide de la procédure d'appel suspensif justifie que le délai dont dispose l'étranger pour présenter ses observations soit bref ; que la condition d'urgence n'est pas satisfaite puisque les requérants ont la possibilité de se porter candidats à tous les lots de la procédure d'appel d'offres ; que la CIMADE assurera sa mission jusqu'au 2 juin 2009 ; que, dès lors, ni les intérêts particuliers des requérants, ni l'intérêt général qui s'attache à la défense des droits des étrangers ne sont menacés ;
Vu, enregistré le 20 février 2009, le mémoire en réplique présenté pour la CIMADE, LE SECOURS CATHOLIQUE, L'ASSOCIATION POUR LA DEFENSE DES DROITS DES ETRANGERS, L'ASSOCIATION DES CHRETIENS POUR L'ABOLITION DE LA TORTURE, L'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS, LE COMITE MEDICAL POUR LES EXILES, LE GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN AUX TRAVAILLEURS IMMIGRES, L'ASSOCIATION DES AVOCATS ELENA FRANCE, LA LIGUE DES DROITS DE L'HOMME et LE SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, qui persistent dans les conclusions de leur requête et présentent les mêmes moyens ;
Vu, enregistré le 20 février 2009, le nouveau mémoire présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire, par les même moyens ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
Vu le code des marchés publics ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la CIMADE, le SECOURS CATHOLIQUE, l'ASSOCIATION POUR LA DEFENSE DES DROITS DES ETRANGERS, l'ASSOCIATION DES CHRETIENS POUR L'ABOLITION DE LA TORTURE, l'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS, le COMITE MEDICAL POUR LES EXILES, le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN AUX TRAVAILLEURS IMMIGRES, l'ASSOCIATION DES AVOCATS ELENA FRANCE, la LIGUE DES DROITS DE L'HOMME et le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, et d'autre part le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du lundi 23 février à 16 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Masse-Dessen, avocat au Conseil et à la Cour de cassation, avocat de la CIMADE et autres ;
- les représentants de la CIMADE ;
- le représentant du SECOURS CATHOLIQUE ;
- les représentantes de L'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS ;
- le représentant du GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN AUX TRAVAILLEURS IMMIGRES ;
- le représentant du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ;
- le représentant du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ;
Considérant qu'en vertu de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision  ;
Considérant qu'il ressort des pièces produites par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales devant le juge des référés que, si le gouvernement a renoncé à prendre certaines dispositions qui avaient été présentées au Conseil d'Etat, aucune disposition du décret dont la suspension est demandée ne diffère à la fois du projet soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par le Conseil d'Etat ; qu'ainsi le moyen tiré de la méconnaissance des règles selon lesquelles les décrets en Conseil d'Etat doivent être adoptés n'est pas de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité du  décret contesté ; que n'est pas davantage de nature à créer un tel doute le moyen selon lequel certains ministres chargés de l'exécution de ce décret ne l'auraient pas contresigné ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile :  Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités selon lesquelles les étrangers maintenus en rétention bénéficient d'actions d'accueil, d'information et de soutien, pour permettre l'exercice effectif de leurs droits et préparer leur départ  ; que l'article 5 du décret dont la suspension est demandée modifie les dispositions réglementaires du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prises pour l'application de ces dispositions législatives ;
Considérant qu'il appartient au décret en Conseil d'Etat prévu par l'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile d'édicter des dispositions de nature à organiser, pour les étrangers maintenus en rétention, des actions d'accueil, d'information et de soutien qui permettent l'exercice effectif de leurs droits par les intéressés ; que les dispositions contestées du décret du 22 août 2008 prévoient que le ministre chargé de l'immigration conclut à cette fin une convention avec une ou plusieurs personnes morales, chargées d'intervenir dans chaque centre, que les prestations sont assurées par une seule personne morale par centre et que l'accès aux centres de rétention des représentants d'une personne morale ayant conclu une convention est subordonné à un agrément individuel accordé pour trois ans par le préfet ; que ni la possibilité de passer, pour les différents centres de rétention, des conventions avec des personnes morales distinctes, ni la règle selon laquelle une seule personne morale intervient dans un centre déterminé, ni l'attribution éventuelle d'une convention  à une personne morale autre qu'une association, ne sont, par elles-mêmes, de nature à faire obstacle au respect des obligations qui découlent de la loi ;  que, par suite, les moyens tirés de ce que les modalités ainsi mises en oeuvre par le pouvoir réglementaire méconnaîtraient les prescriptions de l'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne sont pas de nature , en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité du décret dont la suspension est demandée ; que ne sont pas non plus de nature à faire naître un tel doute les moyens tirés de ce que le pouvoir réglementaire n'aurait pu, sans excéder sa compétence ni méconnaître les objectifs fixés par le législateur, subordonner à un agrément individuel délivré par le préfet l'accès aux centres de rétention des représentants d'une personne morale ayant conclu une convention avec l'Etat ;
Considérant, enfin, qu'eu égard à l'intérêt qui s'attache au règlement rapide de la procédure d'appel suspensif engagée, dans un délai fixé à quatre heures, par le ministère public, le moyen selon lequel l'article 4 du décret dont la suspension est demandée aurait méconnu les exigences des droits de la défense ou les garanties du procès équitable en fixant à deux heures le délai imparti à l'étranger concerné pour présenter ses observations devant le premier président de la cour d'appel ou le magistrat délégué par lui n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de ce décret ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'aucun des moyens invoqués n'est, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité du décret contesté ; que les conclusions qui tendent à la suspension de l'exécution de ce décret ne peuvent, dès lors, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, qu'être rejetées ;
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : La requête de la SOCIÉTÉ CIMADE, du SECOURS CATHOLIQUE, de l'ASSOCIATION POUR LA DEFENSE DES DROITS DES ETRANGERS, de l'ASSOCIATION DES CHRETIENS POUR L'ABOLITION DE LA TORTURE, de l'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS, du COMITE MEDICAL POUR LES EXILES, du GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN AUX TRAVAILLEURS IMMIGRES, de l'ASSOCIATION DES AVOCATS ELENA FRANCE, de la LIGUE DES DROITS DE L'HOMME et du SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la CIMADE, à Maître Masse-Dessen, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui représente la CIMADE et les autres organisations requérantes et qui portera cette ordonnance à la connaissance de ces dernières, au Premier ministre, au  ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et au ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.