Conseil d'État · 7ème sous-section jugeant seule — 8 janvier 2010

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 19 mars et 19 juin 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Eugène A, demeurant ... ; M. A demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 18 janvier 2007 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon, après avoir annulé le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 10 janvier 2006, a rejeté la demande de M. A tendant à l'annulation de la délibération en date du 29 décembre 2000, par laquelle le conseil municipal de Châtel-de-Neuvre a approuvé la révision du plan d'occupation des sols de la commune ;
2°) réglant l'affaire au fond, d'annuler la délibération en date du 29 décembre 2000 du conseil municipal de Châtel-de-Neuvre ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Châtel-de-Neuvre la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Francis Girault, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat de M. A et de la SCP Didier, Pinet, avocat de la commune de Chatel-de-Neuvre,
- les conclusions de M. Bertrand Dacosta, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat de M. A et à la SCP Didier, Pinet, avocat de la commune de Chatel-de-Neuvre,
Considérant que M. A se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 18 janvier 2007 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon, après avoir annulé le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 10 janvier 2006, a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 29 décembre 2000, par laquelle le conseil municipal de Châtel-de-Neuvre a approuvé la révision du plan d'occupation des sols de la commune ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens du pourvoi ;
Considérant qu'en omettant de statuer sur le moyen présenté par M. A tiré de ce que la délibération a été prise en violation des disposition de l'article R. 123-12 du code de l'urbanisme faute de consultation des services de l'Etat sur le plan d'occupation des sols révisé après l'enquête publique, la cour administrative d'appel de Lyon a entaché son arrêt d'une insuffisance de motivation ; que, par suite, son arrêt doit être annulé ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Sur la régularité du jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand :
Considérant que le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen qui n'était pas inopérant tiré de ce que la procédure de concertation prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur n'a pas été mise en oeuvre; que M. A est par suite fondé à soutenir que le jugement attaqué a été irrégulièrement rendu ; qu'il y a lieu d'en prononcer l'annulation, d'évoquer et de statuer sur la demande de M. A devant le tribunal administratif ;
Sur la recevabilité de la commune en qualité de défendeur :
Considérant que le maire de la commune de Châtel-de-Neuvre a été autorisé par délibération du conseil municipal en date du 23 avril 2001 à représenter en défense la commune dans la présente affaire ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commune a pu désigner en cours d'instruction Me Devers, régulièrement mandaté par elle, à effet d'assurer la défense de ses intérêts ;
Sur la régularité de la procédure de révision du POS :
En ce qui concerne la compétence du conseil municipal :
Considérant que si la direction départementale de l'équipement de l'Allier a été mise à disposition de la commune de Châtel-de-Neuvre afin de l'assister dans le cadre de la révision de son plan d'occupation des sols, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le conseil municipal de la commune de Châtel-de-Neuvre se soit estimé lié par les conseils de celle-ci ; que, par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que le conseil municipal aurait méconnu sa compétence ;
En ce qui concerne le rapport de présentation de la révision du plan d'occupation des sols :
Considérant qu'en vertu de l'article R. 123-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, un plan d'occupation des sols comprend en premier lieu un rapport de présentation ; qu'aux termes de l'article R. 123-17 du même code :  Le rapport de présentation : / 1. Expose, à partir de l'analyse de la situation existante, les perspectives d'évolution démographique, économique et sociale, ainsi que celles relatives à l'habitat, à l'emploi, aux équipements publics, aux services et aux moyens de transports ; / 2. Analyse, en fonction de la sensibilité du milieu, l'état initial du site, de l'environnement et du paysage et les incidences de la mise en oeuvre du plan d'occupation des sols sur leur évolution ainsi que les mesures prises pour leur préservation et leur mise en valeur ; / (...) 4. Justifie que les dispositions du plan d'occupation des sols respectent les servitudes d'utilité publique et ne compromettent pas la mise en oeuvre des projets d'intérêt général ; (...) 5. Justifie... de la compatibilité des dispositions du plan d'occupation des sols ... avec les lois d'aménagement et d'urbanisme  ;
Considérant en premier lieu que le rapport de présentation mentionne les évolutions attendues et perspectives d'évolution de façon suffisante, compte tenu de la taille de la commune et de l'ampleur de la révision ; qu'il en est de même s'agissant de l'analyse de l'environnement et des conséquences de la révision du plan d'occupation des sols sur celui-ci ;
Considérant, en deuxième lieu, que le rapport de présentation justifie du respect des servitudes d'utilité publique ainsi que de la compatibilité avec les normes supérieures existantes ;
Considérant, enfin qu'aucune disposition n'exige que le rapport de présentation justifie des emplacements réservés ;
En ce qui concerne le contenu des annexes :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur :  les annexes comprennent : (...) 4° Les servitudes d'utilité publique soumises aux dispositions de l'article L. 126-1  ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit à la commune de faire figurer, dans les annexes, des contraintes existantes mais qui n'ont pas le caractère de servitudes ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 126-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur :  Doivent figurer en annexe au plan local urbanisme les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et appartenant aux catégories figurant sur la liste annexée au présent chapitre  et qu'aux termes de l'article A 126-1 du même code :  La représentation des différentes servitudes d'utilité publique figurant sur la liste mentionnée à l'article R. 126-1 est fixée conformément au code alphanumérique et aux symboles graphiques annexés au présent article.  ; qu'il résulte de ces dispositions que la dénomination des servitudes retenues dans l'annexe susvisée doit être seulement compatible avec la liste prévue à l'article R. 126-1 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les dénominations retenues pour les catégories de servitudes, alors même qu'elles ne seraient pas identiques aux codes alphanumériques, soient de nature à induire le public en erreur ;
Considérant en troisième lieu que la circonstance, à la supposer établie, que le plan d'occupation des sols comporterait des servitudes d'utilité publique irrégulières, n'a d'effet que sur leur opposabilité, mais est sans incidence sur la régularité du plan lui-même ;
Considérant enfin que s'il est fait grief au plan d'occupation des sols de reposer sur des références cadastrales erronées, il n'est pas établi que cette circonstance ait eu une incidence sur la régularité de la procédure d'élaboration de la révision du plan d'occupation des sols ;
En ce qui concerne les documents graphiques :
Considérant que M. A fait grief au plan d'occupation des sols de ne pas avoir fait coïncider le périmètre de la zone ND avec le périmètre des servitudes d'utilité publique ;
Considérant que s'il résulte des dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur que les dispositions du plan d'occupation des sols doivent respecter les servitudes d'utilité publique, celles ci sont indépendantes de la réglementation d'urbanisme ; que la circonstance que celles-ci ne coïncident pas précisément avec le zonage retenu pour la zone ND, est dès lors sans influence sur la légalité du plan d'occupation des sols de la commune de Châtel-de-Neuvre ; qu'au surplus, il ressort des pièces du dossier que le périmètre de la zone ND englobe la totalité de la réserve naturelle du Val d'Allier ;
Considérant, enfin, que les servitudes relevant de la législation des monuments historiques ne constituent pas des servitudes non aedificandi ; que la commune n'avait nulle obligation de créer des zones inconstructibles autour de l'église, classée monument historique, et de la butte de l'église, site régulièrement inscrit à l'inventaire des sites pittoresques de l'Allier ;
Sur la consultation des personnes publiques :
Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que le moyen tiré de l'absence au dossier soumis à l'enquête publique de l'avis des personnes publiques associées manque en fait ; que figure au nombre de ces avis celui de la chambre d'agriculture qui observe que la révision a pour effet de soustraire 20 hectares à l'activité agricole ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette soustraction représenterait, au regard des conditions locales d'exercice de l'activité agricole une réduction grave des terres agricoles impliquant, en application de l' article R. 123-35-1 du code de l'urbanisme, la saisine de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ;
En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme relatives à la concertation préalable :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 alors en vigueur :  I. Le  conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession  agricole, avant : a) toute modification ou révision du plan d'occupation  des sols qui ouvre à l'urbanisation tout ou partie d'une zone  d'urbanisation future ...  que si M. A soutient que la révision litigieuse a eu pour effet, sur le territoire de la commune de Châtel-de-Neuvre, de classer en zone U une partie de la zone NA, il résulte des pièces du dossier que la zone U de la commune n'augmente pas par suppression de surfaces en zone NA, zone dont la surface est au contraire augmentée de 8,48ha ; et que la zone NAI est réduite de 3,65 ha pour créer une zone NAIh et non une zone U ; qu'ainsi, la révision précitée n'a pas ouvert à l'urbanisation une zone d'urbanisation future et que dès lors, le conseil municipal n'était pas tenu d'organiser la concertation prévue à l'article L. 300-2 précité ; qu'ainsi le moyen tiré ce que les dispositions de cet article auraient été méconnues n'est pas fondé ;
En ce qui concerne l'organisation et le déroulement de l'enquête publique :
Considérant en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme alors en vigueur et applicable à la procédure de mise à l'enquête publique de la révision d'un plan d'occupation des sols :  Un arrêté du maire précise.... 6. Le ou les lieux où, à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. /Un avis portant ces indications à la connaissance du public est, par les soins du maire, publié en caractères apparents dans deux journaux diffusés dans le département, quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé de même dans les huit premiers jours de celle-ci. Il est publié par voie d'affiches et éventuellement par tous autres procédés dans la ou les communes membres concernées. /L'enquête s'ouvre selon le cas : a) A la mairie ; b) Ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et aux mairies des communes concernées.  Pendant le délai fixé au troisième alinéa, les observations sur le plan d'occupation des sols peuvent être consignées par les intéressés sur le ou les registres d'enquête, ou adressées par écrit, au lieu fixé pour l'ouverture de l'enquête, au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête, lequel les annexe au registre mentionné à l'alinéa précité. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut faire compléter le dossier, demander l'organisation d'une réunion publique ou décider de proroger la durée de l'enquête dans les conditions prévues aux articles 17 à 19 du décret n° 85-453 du 23 avril 1985. A l'expiration du délai d'enquête, le ou les registres d'enquête sont clos et signés par le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête examine les observations consignées ou annexées aux registres, établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou défavorables. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête adresse le dossier accompagné du rapport et des conclusions au maire dans le délai d'un mois à compter de la date de clôture de l'enquête. Copie du rapport et des conclusions est communiquée par le maire au préfet et au président du tribunal administratif. Le rapport et les conclusions sont tenus à la disposition du public à la mairie ou, le cas échéant, au siège de l'établissement public compétent et aux mairies des communes concernées  ;
Considérant en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier et en particulier des termes de l'article 6 de l'arrêté du maire en date du 13 octobre 2000 prescrivant l'ouverture de l'enquête publique que   le public pourra consulter le rapport du commissaire enquêteur à la mairie, aux jours et heures habituels d'ouverture  ; qu'ainsi le moyen soutenu par M. A tiré du défaut de la mention du lieu de la mise à disposition au public dudit documents manque en fait ;
Considérant, en deuxième lieu que le maire atteste, sans être contredit par aucune pièce du dossier, la mise à disposition effective de ces documents à la mairie ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que la mise à disposition du public du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur n'aurait pas été effectuée en mairie en violation des dispositions précitées de l'article R. 123-11 doit être rejeté ; que  l'absence d'indication dans l'avis dans la presse avertissant le public de l'ouverture de l'enquête, du lieu de consultation du rapport du commissaire enquêteur, est par voie de conséquence inopérante ;
Considérant en troisième lieu que les dispositions de l'article R. 123-11 précitées du code de l'urbanisme n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête publique, de rendre son rapport et ses conclusions dans des documents séparés, pas plus qu'elles n'imposent au maire de signer le rapport du commissaire enquêteur ;
Considérant en quatrième lieu que la circonstance qu'une partie des pétitionnaires ne résidait pas dans la commune ne dispensait pas le commissaire enquêteur de l'examen des pétitions qui lui ont été adressées ;
Considérant en cinquième lieu que, contrairement à ce que M. A soutient il résulte du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur que celui-ci a suffisamment motivé son avis au regard des obligations de motivation prévues par les dispositions précitées de l'article R. 123-11 ;
Considérant enfin que le registre d'enquête n'a pas été confondu avec le rapport d'enquête et qu'il n'est pas établi que le commissaire enquêteur n'aurait pas été impartial ;
Sur la procédure suivie après l'enquête publique :
Considérant, qu'aux termes de l'article R. 123-12 du code de l'urbanisme, alors en vigueur  :  Le plan d'occupation des sols, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique et des propositions de la commission de conciliation, donne lieu, dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article R. 123-9, à la consultation des services de l'Etat et des personnes publiques associées si le maire estime que la nature et l'importance des modifications envisagées justifient cette consultation. Le plan (...) est ensuite transmis au conseil municipal, qui l'approuve par délibération  ;
Considérant qu'en l'espèce, si des modifications ont été apportées au projet de révision après l'enquête publique, il ressort des pièces du dossier que ces modifications consistant en la création d'un emplacement réservé de 6 884 m2 pour l'établissement d'un cheminement piétonnier sur les berges de l'Allier sur l'emprise déjà affectée par la servitude de marchepied instituée le long des cours d'eau domaniaux par le code du domaine public fluvial, et l'affectation pour partie au stationnement de l'emplacement réservé n°1 initialement constitué pour la création d'un espace vert,  qui tenaient compte des résultats de l'enquête publique et n'affectaient pas l'économie générale du plan d'occupation des sols, n'étaient pas de nature à justifier une nouvelle consultation par le maire des services de l'Etat ;
Considérant en outre que les modifications indiquées ci-dessus, lesquelles, comme il vient d'être dit n'ayant pas représenté une remise en cause de l'économie générale du projet nécessitant avant son approbation l'organisation d'une nouvelle enquête publique, le maire de Châtel-de-Neuvre a pu s'abstenir de procéder à cette formalité avant de soumettre au conseil municipal la délibération critiquée ;
Sur la légalité de la révision du plan d'occupation des sols :
En ce qui concerne les emplacements réservés :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur :  Les annexes comprennent : 1° La liste des emplacements réservés, mentionnés à l'article R. 123-18 (II 3), leur destination, leur superficie et l'indication des collectivités, services et organismes publics bénéficiaires  ; qu'aux termes de l'article R. 123-18 II 3 alors en vigueur :  les documents graphiques font apparaître :les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général et aux espaces verts  ; qu'aucune disposition n'interdit de réserver un emplacement selon plusieurs des finalités prévues par cet article dès lors que celles-ci ne sont pas incompatibles entre elles ; qu'il n'existe en l'espèce aucune incompatibilité entre la création d'un espace vert et un chemin permettant aux promeneurs d'y accéder ; que s'il ressort des pièces du dossier que le bénéficiaire de l'emplacement 4v n'est pas mentionné, une telle omission est sans incidence sur la régularité de la procédure dès lors que le rapport de présentation mentionne le nom du bénéficiaire de cet emplacement ; qu'en outre, il ressort des documents graphiques du plan d'occupation des sols que les emplacements réservés par celui-ci sont clairement identifiables ;
En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation entachant la révision du POS :
Considérant d'une part qu'il résulte des termes du règlement du plan d'occupation des sols révisé que la zone NC correspond à une  zone naturelle, non équipée ayant une vocation à dominante agricole  ; que M. A conteste le classement en zone NC des parcelles B230, 231 et 233 qui lui appartiennent en estimant que ces parcelles, qui correspondent à un parc arboré formant dépendance d'une habitation principale et étaient classées en zone NB avant la révision du plan d'occupation des sols, ne peuvent recevoir une activité agricole et ont vocation  à être classées en zone constructible ; qu'il résulte des pièces du dossier que ces parcelles constituent une partie du coteau placé à l'écart du bourg resté à l'état naturel et s'étageant depuis les berges de l'Allier jusqu'au promontoire où est édifié l'église classée monument historique ; qu'ainsi l'affectation de ces parcelles en zone NC n'entache par la révision du POS d'une erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant d'autre part que M. A  conteste la création de l'ensemble des emplacements réservés n° 1 et 3 en tant qu'ils empiètent sur les parcelles B 563 et 566 lui appartenant ; que la création de l'emplacement n° 1 a pour but de réaliser un aménagement d'ensemble des abords de l 'église et celle de l'emplacement n° 3 d'établir un cheminement piétonnier entre le promontoire de l'église et les berges de l'Allier ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'inclusion des parcelles du requérant dans l'emprise réservée ne répondrait pas aux besoins de l'opération et serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne les mentions concernant la date du règlement du POS :
Considérant, que la circonstance que le règlement du POS approuvé par le conseil municipal le 29 décembre 2000 porte la date du 9 janvier 2001 constitue une erreur matérielle sans influence sur la régularité de la délibération ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que la délibération attaquée est entachée d'illégalité et à en demander l'annulation ;
Sur les conclusions de M. A et de la commune de Châtel-de-Neuvre tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Châtel-de-Neuvre qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que demande M. A en cassation et devant les juges du fond au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens , qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A une somme de 3 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Châtel-de-Neuvre tant en appel qu'en cassation et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 18 janvier 2007 et le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand en date du 10 janvier 2006 sont annulés.
Article 2 : La demande de M. A devant le tribunal administratif est rejetée.
Article 3 : M. A versera 3 500 euros à la commune de Châtel-de-Neuvre au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. Eugène A et à la commune de Châtel-de-Neuvre.