Conseil d'État · 8ème et 3ème sous-sections réunies — 5 mai 2010

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 9 février et 9 mai 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI (30240) ; la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 11 décembre 2006 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a ordonné, avant-dire droit sur sa requête et celle de la chambre de commerce et d'industrie de Nîmes, Bagnols, Uzès, Le Vigan, un supplément d'instruction, aux fins de permettre au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de présenter une méthode d'évaluation de la valeur locative des installations du port de plaisance de Port Camargue, passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties, conforme aux dispositions de l'article 1498 du code général des impôts ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
Vu la loi du 19 décembre 1926 portant fixation du budget général de l'exercice 1927 ;
Vu l'acte dit loi du 28 juin 1941 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Nicolas Agnoux, chargé des fonctions de maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de la COMMUNE DU GRAU DU ROI et de la SCP Monod, Colin, avocat de la chambre de commerce et d'industrie de Nîmes, Bagnols, Uzès, Le Vigan,
- les conclusions de Mme Nathalie Escaut, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de la COMMUNE DU GRAU DU ROI et à la SCP Monod, Colin, avocat de la chambre de commerce et d'industrie de Nîmes, Bagnols, Uzès, Le Vigan ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que le port de plaisance de Port-Camargue, qui se compose d'une partie ouverte au public ainsi que d'une partie comportant des postes d'amarrage attenant à des propriétés privées appelées marinas, a été concédé pour une durée de cinquante ans par l'Etat à la chambre de commerce et d'industrie de Nîmes, Bagnols, Uzès, Le Vigan, par arrêté interministériel du 4 juin 1969 ; que, par arrêté préfectoral du 4 janvier 1984,  le port a été mis à disposition de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI ; que les droits du concessionnaire ont toutefois été maintenus jusqu'à l'expiration du contrat de concession ; qu'après avoir établi jusqu'en 1996 au nom de la chambre de commerce et d'industrie concessionnaire l'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties des installations du port de plaisance, les services fiscaux l'ont établie à compter de cette date au nom de l'Etat et ont demandé à la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI d'en prendre en charge le paiement en qualité de gestionnaire des installations mises à sa disposition ; que les services fiscaux ont également, en 1996, réévalué la valeur locative de l'assiette de cette propriété, qui était déterminée à partir du produit du nombre de postes d'amarrage existants dans le port et de la valeur locative moyenne du poste d'amarrage dans les ports de plaisance de la mer Méditerranée, corrigée par un coefficient de densité des postes par rapport à la surface du plan d'eau, en intégrant à compter de cette date parmi les postes d'amarrage pris en compte dans ce calcul, d'une part, les 2 242 postes d'amarrage de la partie du port à usage privé retenus jusqu'alors pour déterminer la valeur locative de l'assiette de la taxe foncière sur les propriétés bâties de chacune des marinas attenantes et, d'autre part, cent postes d'amarrage situés dans le port public qui n'avaient pas été jusqu'alors pris en compte ; que le tribunal administratif de Montpellier, après avoir admis l'intervention de la chambre de commerce et d'industrie, a rejeté les demandes de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI tendant à la décharge des cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties auxquelles elle avait été assujettie au titre des années 1996 à 1999 par un jugement du 10 juillet 2003 ; que la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI et la chambre de commerce et d'industrie ont chacune interjeté appel de ce jugement devant la cour administrative d'appel de Marseille qui, par un arrêt du 11 décembre 2006, a joint les deux requêtes et ordonné, avant-dire droit, un supplément d'instruction aux fins de permettre à l'administration de présenter une méthode d'évaluation de la valeur locative des installations du port de plaisance de Port-Camargue passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties, dans les conditions énoncées par les motifs de son arrêt ; que la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI se pourvoit en cassation contre cet arrêt ;
Sur la recevabilité du pourvoi :
Considérant que la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI était partie dans l'instance ayant donné lieu à l'arrêt du 11 décembre 2006 ; qu'en conséquence, elle est recevable à en demander l'annulation ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat doit être écartée ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant que la cour administrative d'appel de Marseille a insuffisamment motivé son arrêt en ne répondant pas au moyen dont elle était saisie et tiré de ce que l'administration aurait méconnu le principe du respect des droits de la défense, en mettant à la charge du redevable des droits excédant le montant de ceux résultant des éléments qu'il avait déclarés sans l'avoir mis à même de présenter ses observations ; que la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI est fondée, pour ce motif, à en demander l'annulation en tant qu'il statue sur sa requête d'appel ;
Considérant qu'il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative et de régler, dans cette mesure, l'affaire au fond ;
Sur la recevabilité des conclusions d'appel de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI :
Considérant qu'aux termes de l'article 1400 du code général des impôts : I. Sous réserve des dispositions des articles 1403 et 1404, toute propriété, bâtie ou non bâtie, doit être imposée au nom du propriétaire actuel. (...) ; qu'aux termes de l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales : Lorsque la collectivité antérieurement compétente était propriétaire des biens mis à disposition, la remise de ces biens a lieu à titre gratuit. La collectivité bénéficiaire de la mise à disposition assume l'ensemble des obligations du propriétaire. Elle possède tous pouvoirs de gestion. (...) Elle agit en justice au lieu et place du propriétaire. (...) ;
Considérant que les installations du port de plaisance de Port-Camargue dont il ressort des mentions non contestées de l'arrêté de concession du 4 juin 1969 que l'établissement et l'exploitation ont  été concédés par l'Etat à la chambre de commerce et d'industrie de Nîmes, Bagnols, Uzès, Le Vigan doivent, en application de l'article 45 du cahier des charges annexé à cet arrêté, être remises gratuitement au concédant à l'expiration de la concession ; qu'elles doivent par suite être regardées comme  incorporées au domaine de l'Etat dès la date de leur établissement ; que, dès lors, sans que puisse y faire obstacle la circonstance que le traité de concession prévoit que le concessionnaire supportera seul la charge de tous les impôts auxquels seraient assujetties la concession et ses dépendances, la taxe foncière sur les propriétés bâties au titre des installations du port devait être établie au nom de l'Etat, seul redevable légal de cette imposition ; que si la mise à disposition par l'Etat à la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI des installations du port n'emporte pas mutation de propriété au profit de cette dernière, il résulte des dispositions de l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales précité que la commune agit en lieu et place de l'Etat pour contester le bien-fondé des impositions établies au titre de ces installations, dont elle supporte la charge en application de ces mêmes dispositions ; que, par suite, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat n'est pas fondé à soutenir que la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI ne serait pas recevable à contester le bien-fondé des impositions litigieuses, faute de justifier d'un mandat délivré par l'Etat ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
Considérant qu'en admettant que la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI ait entendu contester la régularité du jugement attaqué en soutenant que les premiers juges se seraient mépris sur la portée de son argumentation, il résulte de l'instruction que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif  s'est prononcé sur l'ensemble des moyens invoqués devant lui ; que le jugement  ne peut  par suite être regardé comme entaché d'une irrégularité ;
Sur la régularité de la procédure d'imposition :
Considérant qu'aux termes de l'article 1406 du code général des impôts : I. Les constructions nouvelles, ainsi que les changements de consistance ou d'affectation des propriétés bâties et non bâties, sont portés par les propriétaires à la connaissance de l'administration, dans les quatre-vingt-dix jours de leur réalisation définitive et selon les modalités fixées par décret (...) ;
Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 56 du livre des procédures fiscales, la procédure de redressement contradictoire prévue par les articles L. 55 à L. 61 de ce livre n'est pas applicable en matière d'impositions directes perçues au profit des collectivités locales ; que lorsqu'une imposition est assise sur la base d'éléments qui doivent être déclarés par le redevable, l'administration ne peut établir, à la charge de celui-ci, des droits excédant le montant de ceux qui résulteraient des éléments qu'il a déclarés, qu'après l'avoir, conformément au principe général des droits de la défense, mis à même de présenter ses observations, notamment lorsque l'administration procède, en application de l'article 1508 du code général des impôts, au redressement des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties d'un contribuable pour insuffisance d'évaluation résultant du défaut ou de l'inexactitude des déclarations des propriétés bâties prévues aux articles 1406 et 1502 du même code ; que toutefois  l'administration n'est pas tenue de mettre le contribuable à même de présenter des observations lorsqu'elle procède, sans modifier les éléments déclarés par le contribuable, à une nouvelle évaluation de ces bases reposant sur des modalités de calcul différentes de celles retenues antérieurement ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'avant 1996, l'administration évaluait l'assiette de la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties établie au titre des installations de Port-Camargue à partir du produit du nombre de postes d'amarrage et de la valeur locative moyenne de chaque poste corrigée par un coefficient de densité des postes par rapport à la superficie du plan d'eau, de sorte que, ainsi que le relève la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI, le poste d'amarrage constituait l'unité de mesure pour l'évaluation de la valeur locative des installations ; que, dès lors, la révision de la valeur de l'assiette de la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties à laquelle a procédé l'administration en 1996 en intégrant dans le nombre de postes d'amarrage pris en compte dans ce calcul, d'une part, ceux de la partie du port à usage privé attenant aux marinas et, d'autre part, cent postes d'amarrage de la partie du port ouverte au public qui avaient été omis jusqu'alors, ne résulte pas de la prise en compte de constructions nouvelles, d'un changement de consistance ou d'affectation des installations du port de plaisance qui auraient dû être déclarés mais d'une modification des modalités d'évaluation de cette assiette ; que, par suite, l'administration n'était pas tenue de mettre le redevable à même de présenter ses observations avant l'établissement des impositions en litige ;
Sur le principe de l'imposition :
En ce qui concerne la loi fiscale :
Considérant qu'aux termes de l'article 1380 du code général des impôts : La taxe foncière est établie annuellement sur les propriétés bâties sises en France à l'exception de celles qui en sont expressément exonérées par les dispositions du présent code ;
Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de ce que les plans d'eau ne seraient pas passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties est inopérant pour contester l'imposition litigieuse, dès lors qu'il résulte de l'instruction que la taxe foncière établie par l'administration au titre de la propriété bâtie située 3 avenue Le Centurion n'avait pas pour assiette le plan d'eau mais les installations du port de plaisance de Port-Camargue, dont la valeur locative a été déterminée à partir de la valeur locative moyenne des postes d'amarrage aménagés sur le plan d'eau du port ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aucune disposition du code général des impôts ne prévoit d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les ports de plaisance dont une personne publique est propriétaire dès lors qu'ils sont productifs de revenus ;
En ce qui concerne le bénéfice d'une interprétation administrative de la loi fiscale :
Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la loi du 19 décembre 1926 : Dans les ports maritimes (...) ne sont pas imposables à la contribution foncière les installations qui font l'objet de concessions d'outillages publics accordées par l'Etat aux chambres de commerce ou aux municipalités et qui sont exploitées dans les conditions fixées par les cahiers des charges ; qu'aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 31 janvier 1942 : En exécution de l'article 4 de la loi du 28 juin 1941 sont supprimés les exemptions et régimes spéciaux énumérés ci-après : (...) II. - Exemption de la contribution foncière sur les propriétés bâties prévues par l'article 159 (2° et 3°) du code général des impôts directs en faveur : / Des installations qui, dans les ports maritimes (...) font l'objet de concessions d'outillage public accordées par l'Etat aux chambres de commerce ou aux municipalités et sont exploitées dans les conditions fixées par les cahiers des charges ; qu'une décision ministérielle du 11 août 1942 publiée au bulletin officiel des contributions directes de la même année  prévoit de reporter, à titre exceptionnel, au 1er janvier de l'année suivant celle de la cessation des hostilités l'application de l'arrêté du 31 janvier 1942 en tant qu'il est susceptible de modifier le régime des impôts directs applicables aux chambres de commerce maritimes et aux ports autonomes ; que selon la documentation administrative de base référencée 6 C-121 du 15 décembre 1988 relative aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés publiques : en vertu de décisions ministérielles des 11 août 1942 et 27 avril 1943, le régime d'exonération des propriétés publiques antérieur au régime actuel qui résulte de l'article 4 de la loi du 28 juin 1941, continue de s'appliquer aux immeubles et installations dépendant des ports gérés par des ports autonomes ou des chambres de commerce ; que le régime d'exonération prévu par la décision ministérielle du 11 août 1942, que la documentation administrative de base référencée 6 C-121 du 15 décembre 1988 ne fait que rappeler sans en modifier le champ d'application, s'applique uniquement aux ports autonomes et aux chambres de commerce lorsqu'ils sont susceptibles d'être imposés au titre d'installations dont ils sont propriétaires ; que la commune n'est donc pas fondée à se prévaloir de cette tolérance administrative, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le redevable légal des impositions litigieuses était l'Etat ;
Sur la valeur locative :
Considérant qu'aux termes de l'article 1498 du code général des impôts : La valeur locative de tous les biens autres que les locaux d'habitation ou à usage professionnel visés au I de l'article 1496 et que les établissements industriels visés à l'article 1499 est déterminée au moyen de l'une des méthodes indiquées ci-après : / 1° Pour les biens donnés en location à des conditions de prix normales, la valeur locative est celle qui ressort de cette location ; / 2° a. Pour les biens loués à des conditions de prix anormales ou occupés par leur propriétaire, occupés par un tiers à un autre titre que la location, vacants ou concédés à titre gratuit, la valeur locative est déterminée par comparaison (...) / 3° A défaut de ces bases, la valeur locative est déterminée par voie d'appréciation directe ; qu'aux termes de l'article 324 AB de l'annexe III au code général des impôts : Lorsque les autres moyens font défaut, il est procédé à l'évaluation directe de l'immeuble en appliquant un taux d'intérêt à sa valeur vénale, telle qu'elle serait constatée à la date de référence si l'immeuble était libre de toute location ou occupation. (...) ; que les dispositions de l'article 324 AC de la même annexe déterminent les modalités de calcul de la valeur vénale des immeubles à la date de référence ;
Considérant que la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI, qui ne critique pas le recours à la méthode d'évaluation par voie d'appréciation directe prévue au 3° de l'article 1498 du code général des impôts mais conteste l'évaluation de la valeur locative, est fondée à soutenir que l'administration ne pouvait, pour déterminer cette valeur, retenir comme valeur locative du poste d'amarrage un montant forfaitaire de 700 F, correspondant à la valeur moyenne observée dans les ports de la mer Méditerranée ;
Considérant que l'état du dossier ne permet pas au Conseil d'Etat de déterminer la valeur locative des installations du port au titre des années 1996, 1997, 1998 et 1999 ; qu'il y a lieu d'ordonner, avant-dire droit, un supplément d'instruction aux fins de permettre à  l'administration dans un délai de deux mois  de présenter, pour cette évaluation, une méthode prenant en compte les spécificités du port de plaisance de Port-Camargue ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 11 décembre 2006 est annulé en tant qu'il statue sur la requête de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI.
Article 2 : Il sera, avant de statuer sur les conclusions de la requête présentée par la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI devant la cour administrative d'appel de Marseille, procédé par les soins de l'administration à la mesure d'instruction dont l'objet est défini dans les motifs de la présente décision.
Article 3 : Il est accordé au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, pour l'exécution du supplément d'instruction prescrit à l'article 2 ci-dessus, un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 4 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'a pas été statué sont réservés.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI, à la chambre de commerce et d'industrie de Nîmes, Bagnols, Uzès, Le Vigan et au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.