Conseil d'État · Juge des référés — 2 juillet 2010

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 18 juin 2010, présentée par la SOCIETE AIR FRANCE, dont le siège social est situé 45 rue de Paris, à Roissy Charles-de-Gaulle Cedex (95747), la SOCIETE REGIONAL, dont le siège social est situé à l'aéroport de Nantes-Atlantique, à Bouguenais Cedex (44345), et la SOCIETE BRITAIR, dont le siège social est situé à l'aéroport de Morlaix, à Morlaix Cedex (29679) ; la SOCIETE AIR FRANCE, la SOCIETE REGIONAL et la SOCIETE BRITAIR demandent au juge des référés du Conseil d'Etat de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution, d'une part, de la décision par laquelle la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence a institué un régime d'incitation à la création de lignes nouvelles applicable à compter du 1er février 2010, d'autre part, de la décision par laquelle le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ont homologué ce régime ;
elles soutiennent que la mesure dont elles demandent que l'application soit suspendue est constitutive d'une aide d'Etat en ce qu'elle est imputable à des autorités publiques, engage des ressources publiques, avantage les compagnies aériennes bénéficiaires, est sélective et affecte les échanges intracommunautaires ; qu'elle est manifestement illégale dès lors qu'elle n'a pas été notifiée à la Commission européenne ; que les mesures d'abattement qu'elle prévoit méconnaissent les lignes directrices communautaires n° 2005/C 312/01 du 9 décembre 2005 ; que cette mesure ne saurait être regardée comme une démarche d'investisseur avisé dès lors qu'elle n'a fait l'objet d'aucun plan d'affaires prévisionnel ; que la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence n'a procédé à aucune analyse de l'augmentation du trafic aérien ni des revenus supplémentaires escomptés, ni à une analyse des effets des abattements tarifaires décidés ; que l'urgence résulte de la circonstance que cette aide d'Etat n'ait pas été notifiée à la Commission européenne ; que le principe d'effectivité du droit communautaire doit conduire à suspendre en référé l'exécution de mesures d'aides qui n'ont pas été notifiées à la Commission en méconnaissance des règles fixées par le Traité ;
Vu les décisions dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête à fin d'annulation de ces décisions attaquées ;
Vu, enregistré le 24 juin 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le mémoire en défense présenté pour la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des sociétés requérantes le versement d'une somme de 2 500 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la requête a le même objet que celle à laquelle le juge des référés a refusé de faire droit par une ordonnance du 19 mars 2010 ; que les sociétés requérantes n'apportent à l'appui de leur nouvelle demande aucun élément nouveau susceptible de conduire à la suspension des décisions attaquées ; que l'urgence ne peut se déduire de la circonstance qu'une aide d'Etat n'aurait pas été notifiée à la Commission européenne, ni en considération du droit européen, ni en considération du droit interne ; que l'automaticité de la suspension de l'exécution d'une décision accordant une aide d'Etat non préalablement notifiée méconnaîtrait le caractère exécutoire des actes administratifs ; qu'il n'y a pas de doute sérieux quant à la légalité des décisions dont il est demandé la suspension de l'exécution ; que le statut des lignes directrices communautaires n° 2005/C 312/01 du 9 décembre 2005 est ambivalent en droit interne ; que, si elles ont été approuvées par circulaire par les autorités françaises, le cas des modulations de redevances aéroportuaires a été expressément réservé ; que ces dispositions sont conformes à la directive n° 2009/12/CE du 11 mars 2009 ; qu'en tout état de cause la mesure attaquée ne constitue pas une aide d'Etat ; qu'en effet, elle est générale ; qu'elle répond à une démarche commerciale comparable à celle d'un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché ; qu'en particulier la décision d'octroyer les abattements contestés a été précédée des analyses de marché et des études de rentabilité nécessaires ; qu'en conséquence ceux-ci ne constituent pas une prise de risque excessive ;
Vu, enregistré le 24 juin 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le mémoire en défense présenté pour le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et pour la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, qui concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des sociétés requérantes une somme globale de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent qu'il n'y a pas urgence ; qu'en effet les mesures d'abattement contestées sont compatibles avec le droit de l'Union européenne ; qu'en outre ces mesures incitatives ne remplissent pas l'ensemble des conditions constitutives des aides d'Etat ; que les lignes directrices invoquées par les sociétés requérantes n'ont pas force contraignante en droit interne ; qu'en revanche les mesures contestées sont compatibles avec la directive 2009/12/CE du 11 mars 2009 ; que ces mesures s'appliquent à toutes les compagnies répondant aux critères énoncés et ne produisent ainsi aucun effet de distorsion de concurrence ; qu'au surplus, les modulations tarifaires ainsi prévues répondent à un objectif d'intérêt général dès lors qu'elles favorisent la création de liaisons nouvelles ; que l'urgence ne résulte pas automatiquement de ce que l'aide d'Etat n'a pas été notifiée à la Commission ; que ni la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne ni celle du Conseil d'Etat n'imposent de suspendre une aide d'Etat au seul motif qu'elle n'aurait pas été notifiée, notamment dans la circonstance où la qualification d'aide d'Etat reste douteuse ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le Traité instituant la Communauté européenne et le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Vu le code de l'aviation civile ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la SOCIETE AIR FRANCE, la SOCIETE REGIONAL et la SOCIETE BRITAIR et, d'autre part, la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du vendredi 25 juin 2010 à 10 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Blancpain, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la SOCIETE AIR FRANCE, la SOCIETE REGIONAL et la SOCIETE BRITAIR ;
- les représentants de la SOCIETE AIR FRANCE, la SOCIETE REGIONAL et la SOCIETE BRITAIR ;
- Me Briard, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence ;
- le représentant de la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence ;
- Me Thiriez, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer et de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;
- les représentants du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer ;
et au terme de laquelle le juge des référés a décidé de prolonger l'instruction jusqu'au mardi 29 juin 2010 ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 28 juin 2010, présenté par la SOCIETE AIR FRANCE, la SOCIETE REGIONAL et la SOCIETE BRITAIR, qui tend, par les mêmes moyens, aux mêmes fins que la requête et à ce qu'il soit enjoint à la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence de cesser de faire application du régime aux lignes ouvertes antérieurement au 1er février 2010 et de récupérer le montant des abattements sur redevances accordés, sous astreinte de 300 euros par jour de retard ; elles font valoir, en outre, que la chambre de commerce et d'industrie applique le régime d'incitation à la création de lignes nouvelles à des lignes ouvertes antérieurement au 1er février 2010 ; que le Traité interdit de mettre à exécution des aides non notifiées ; qu'il appartient aux juridictions nationales de préserver les droits des justiciables auxquels la mise en application des aides non notifiées porte atteinte ; qu'il n'appartient pas au juge national d'apprécier l'effet sur la concurrence d'une mesure qui aurait dû être notifiée et sur la compatibilité de cette aide avec les règles communautaires ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 511-1 du code de justice administrative :  Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais.  ; qu'aux termes de l'article L. 521-1 :  Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.  ;
Considérant qu'il appartient au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative d'une demande tendant à la suspension d'une décision administrative, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de cette décision sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce ; que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; que l'office du juge des référés, saisi de conclusions à fin de suspension, le conduit à porter sur l'urgence une appréciation objective, concrète et globale, au vu de l'ensemble des intérêts en présence, afin de déterminer si, dans les circonstances particulières de chaque affaire, il y a lieu d'ordonner une mesure conservatoire à effet provisoire dans l'attente du jugement au fond de la requête à fin d'annulation de la décision contestée ;
Considérant que, par une ordonnance en date du 19 mars 2010, le juge des référés du Conseil d'Etat a rejeté la requête des sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR tendant à la suspension de l'exécution de la délibération en date du 18 septembre 2009 par laquelle la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence a adopté une mesure d'incitation à la création de lignes aériennes nouvelles, applicable sur l'aéroport de Marseille-Provence à compter du 1er février 2010, se traduisant par un abattement de 60% la première année d'exploitation, de 45% la deuxième année et de 20% la troisième année sur le montant des redevances d'atterrissage, de balisage et de stationnement pour les liaisons passagers et les vols cargo, et de la décision en date du 16 décembre 2009 par laquelle les ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie ont homologué cette mesure, au motif que la condition d'urgence ne pouvait être regardée comme remplie, en l'état des justifications produites et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, en l'absence de préjudice suffisamment grave et immédiat porté aux intérêts en présence ;
Considérant, à cet égard, que l'ordonnance en date du 19 mars 2010 a relevé, s'agissant de l'atteinte portée à la situation des sociétés requérantes, que la mesure d'incitation critiquée, susceptible de bénéficier à toute compagnie aérienne ouvrant une ligne nouvelle à compter du 1er février 2010, devrait se traduire par des abattements dont le montant n'est pas de grande ampleur ; qu'au vu des éléments qui lui étaient présentés, le juge des référés a estimé qu'il n'était pas établi que l'exécution de cette mesure conduirait, à elle seule, à une altération significative des conditions de concurrence sur l'aéroport de Marseille-Provence au détriment des sociétés requérantes, leur causant un préjudice grave et immédiat justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, soit ordonnée en référé la suspension de l'exécution des décisions attaquées ; que, s'agissant de l'atteinte portée à des intérêts publics, le juge des référés a estimé, d'une part, après avoir relevé que la mesure contestée différait de précédentes mesures annulées ou suspendues par des décisions antérieures rendues par des juridictions administratives, que la condition d'urgence ne pouvait, dans les circonstances de l'espèce, être regardée comme remplie au seul motif que la nouvelle mesure reviendrait à faire échec au caractère exécutoire et à la force obligatoire des décisions de justice et, d'autre part, qu'en l'espèce la circonstance que la mesure n'avait pas été notifiée à la Commission européenne ne caractérisait pas l'existence d'une situation d'urgence, à elle seule et indépendamment des autres circonstances de l'affaire, notamment du préjudice directement causé aux intérêts des sociétés requérantes ;
Considérant qu'à l'appui d'une nouvelle demande tendant à la suspension de l'exécution des mêmes décisions, les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR se bornent à faire valoir que l'intérêt public qui s'attache au respect et à l'effectivité du droit communautaire devrait, par lui-même, conduire le juge des référés à considérer que la condition d'urgence est remplie dès lors qu'il est saisi de conclusions à fin de suspension de l'exécution d'une décision dont il est soutenu qu'elle présente le caractère d'une aide d'Etat et qu'elle n'a pas été notifiée à la Commission européenne ; que, toutefois, il appartient au juge des référés, ainsi qu'il a été dit, de prendre en considération l'ensemble des intérêts en présence pour déterminer, dans chaque espèce, s'il y a lieu d'ordonner en référé une mesure conservatoire dans l'attente du jugement au fond ; qu'il en va ainsi alors même qu'est invoqué l'intérêt public qui s'attache au respect du droit communautaire, dont l'invocation ne traduit pas en soi l'existence d'une situation d'urgence ;
Considérant qu'au cas particulier il ne ressort pas des éléments soumis au juge des référés que la mesure contestée aurait, à elle seule, pour conséquence d'altérer significativement les conditions de concurrence sur l'aéroport de Marseille-Provence causant à la situation des sociétés requérantes un préjudice grave et immédiat ; que, dans ces conditions, au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la seule circonstance que la mesure en cause n'ait pas été notifiée préalablement à la Commission européenne alors qu'il est soutenu, ce qui est contesté, qu'elle présenterait le caractère d'une aide d'Etat, n'est pas constitutive d'une situation d'urgence justifiant, par elle-même et indépendamment de toute autre considération, que soit ordonnée, en référé, la suspension demandée dans l'attente du jugement au fond de la requête à fin d'annulation ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la condition d'urgence requise par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'est pas remplie et que les conclusions à fin de suspension des sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR doivent, en conséquence, être rejetées ;
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées à ce même titre par la Chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence et par le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et la ministre de l'économie, de l'industrie et de d'emploi ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête des sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la Chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence et par le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et la ministre de l'économie, de l'industrie et de d'emploi au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée aux sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR, à la Chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence, au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et à la ministre de l'économie, de l'industrie et de d'emploi.