Conseil d'État · 9ème et 10ème sous-sections réunies — 30 juillet 2010

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 septembre et 30 novembre 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE, dont le siège est 43, rue Chabernaud à l'Isle-D'Espagnac (16340) ; le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) DE LA CHARENTE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 31 juillet 2007 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur l'appel de la commune de Reparsac tendant à l'annulation du jugement du 2 décembre 2004 du tribunal administratif de Poitiers rejetant sa demande tendant à l'annulation du titre exécutoire du 11 mars 2004 émis en vue de recouvrer la contribution financière due au SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE pour l'année 2004, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif de Poitiers et, d'autre part, déchargé la commune de Reparsac de l'obligation de payer la somme de 26 692,29 euros mise à sa charge par le titre exécutoire en litige ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de la commune de Reparsac ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Reparsac le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Cécile Raquin, Auditeur,
- les observations de Me Jacoupy, avocat du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE et de la SCP Gaschignard, avocat de la commune  de Reparsac,
- les conclusions de Mme Claire Legras, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à Me Jacoupy, avocat du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE et à la SCP Gaschignard, avocat de la commune  de Reparsac ;
Considérant que, par titre exécutoire du 11 mars 2004, le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE (SDIS DE LA CHARENTE) a réclamé à la commune de Reparsac le paiement de sa contribution financière au fonctionnement du service d'incendie et de secours pour l'année 2004, s'élevant à la somme de 26 692,29 euros ; que le SDIS DE LA CHARENTE se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 31 juillet 2007 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur l'appel de la commune de Reparsac, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 2 décembre 2004 rejetant la demande de la commune tendant à l'annulation du titre exécutoire du 11 mars 2004 et, d'autre part, déchargé la commune de l'obligation de payer la somme de 26 692,29 euros mise à sa charge ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la commune de Reparsac avait joint à sa demande devant le tribunal administratif de Poitiers le titre exécutoire litigieux du 11 mars 2004, portant la mention de son émission par télécopie depuis les services de la mairie, datée du 7 mai 2004 à 11h18 ; qu'il résulte de cette mention que la commune de Reparsac avait reçu, au plus tard le 7 mai 2004, notification du titre de recettes contesté, que le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE pouvait lui adresser sous pli simple en application du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, en jugeant que la circonstance que le titre contesté serait accompagné, en annexe, d'un tableau présentant les bases de calcul de la dette ne saurait être utilement invoquée, dès lors que le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE ne démontrait pas que le titre exécutoire du 11 mars 2004 et son annexe avaient bien été notifiés à la commune requérante, la mention sur le titre litigieux d'une émission par télécopie depuis les services de la mairie ne suffisant pas à constituer une preuve de notification du titre, la cour a dénaturé les pièces du dossier ; que son arrêt doit, par suite, être annulé ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la contribution contestée : Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. / Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires (...) ;
Considérant que la créance contestée par la commune de Reparsac trouve son fondement dans les dispositions législatives précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, qui, contrairement à ce que soutient la commune, n'instituent pas de tutelle de l'établissement public sur les communes ; que, par suite, le président du conseil d'administration du SDIS DE LA CHARENTE avait compétence pour émettre un titre exécutoire à l'encontre de la commune de Reparsac ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration : Sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif ; qu'aux termes du second alinéa de l'article 4 de la même loi : Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ;
Considérant que le législateur, qui a eu pour objectif d'améliorer l'accès des citoyens aux règles de droit et la transparence administrative, n'a pas entendu régir, par les dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, les relations entre les personnes morales de droit public ; que, par suite, une collectivité territoriale ne peut utilement se prévaloir de ces dispositions à l'encontre d'une décision émise par un établissement public administratif ; qu'il en résulte que le moyen tiré de ce que le titre litigieux serait irrégulier, dès lors qu'il ne satisferait pas aux exigences de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, faute de comporter la signature, le nom et la qualité de son auteur, doit être écarté ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il ne résulte pas de la circonstance que le titre reçu par la commune ne comportait pas la signature du président du SDIS qu'il n'aurait pas été émis et rendu exécutoire par celui-ci ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette, alors même qu'il est émis par une personne publique autre que l'Etat, pour lequel cette obligation est expressément prévue par l'article 81 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ; qu'en application de ce principe, le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE ne pouvait mettre en recouvrement la contribution financière due par la commune de Reparsac au titre de l'année 2004 sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de la commune redevable ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que le titre exécutoire du 11 mars 2004 présentait les mentions contribution année 2004 - délibération n° 14 du 13/10/2003 / P.J. mode de calcul en annexe ; que, d'une part, les mentions portées sur le titre exécutoire ainsi que la référence à la délibération n° 14 du 13 octobre 2003 du conseil d'administration du SDIS fixant les modalités de calcul de cette contribution permettaient à la commune de connaître la nature et l'objet de la contribution demandée ; que, d'autre part, le document annexé détaillait les bases de liquidation de la contribution mise à la charge de la commune ; que si la commune allègue désormais que le titre exécutoire ne lui a pas été notifié, la mention de son émission par télécopie depuis les services de la mairie, datée du 7 mai 2004, démontre au contraire, ainsi qu'il a été dit précédemment, qu'il a bien été porté à sa connaissance au plus tard à cette date ; que si la commune soutient en outre que l'annexe mentionnée sur le titre exécutoire ne lui était en tout état de cause pas jointe, elle n'établit pas avoir fait les diligences nécessaires pour en connaître le contenu ; que, par suite, elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'a pas été mise à même de discuter les bases de liquidation de sa contribution ; qu'il en résulte que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du titre exécutoire du 11 mars 2004 doit être écarté ;
Considérant, en cinquième lieu, que la commune de Reparsac excipe de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 24 novembre 1983 portant règlement de mise en oeuvre opérationnelle du service départemental d'incendie et de secours et des délibérations adoptées par le conseil d'administration du SDIS DE LA CHARENTE les 10 et 31 octobre 2001 et le 7 décembre 2001, portant respectivement débat d'orientations budgétaires pour l'année 2002, adoption du budget primitif pour cette même année et aménagement et réduction du temps de travail ; que si un requérant peut invoquer, à l'appui de conclusions dirigées contre un acte administratif, l'illégalité dont serait entaché un règlement devenu définitif faute d'avoir été attaqué dans le délai du recours pour excès de pouvoir, un tel moyen ne peut être accueilli que dans la mesure où la décision dont l'annulation est demandée constitue une mesure d'application de celle dont l'illégalité est invoquée par voie d'exception et où sa légalité est subordonnée à celle du premier texte ; qu'il est constant que le titre litigieux a été émis en exécution de la délibération du 13 octobre 2003 fixant les modalités de calcul des contributions de l'année 2004, qui ne constitue pas une mesure d'application de l'arrêté préfectoral du 24 novembre 1983 ni des délibérations adoptées les 10, 31 octobre et 7 décembre 2001 ; que la commune de Reparsac n'est pas davantage fondée à soutenir que le titre litigieux aurait été émis dans le cadre d'une opération complexe, dès lors que les actes qu'elle invoque à l'appui de ses allégations présentent un caractère réglementaire ; que, dès lors, elle n'est pas fondée à invoquer leur illégalité à l'appui de ses conclusions dirigées contre le titre litigieux ;
Considérant, en dernier lieu, que, par délibération n° 14 du 13 octobre 2003 fixant les modalités de calcul des contributions de l'année 2004, le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE a prévu que : Les taux par habitant sont de 47,30 euros pour les communes desservies par des centres de secours professionnels et de 20,17 euros pour les communes défendues par des centres de secours volontaires ;
Considérant que les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours ne sont pas le paiement du prix d'un service dont les communes seraient les usagers, mais une charge qui leur incombe pour le bon fonctionnement d'un service public dont ils ont la responsabilité en vertu de la loi ;
Considérant que si la commune de Reparsac prétend qu'en maintenant son classement en zone tarifaire urbaine par sa délibération du 13 octobre 2003, le conseil d'administration du SDIS DE LA CHARENTE a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation, il ressort toutefois des pièces du dossier que le classement des communes en deux zones tarifaires, antérieurement qualifiées d'urbaine ou rurale, est fonction, non de leurs caractéristiques propres, mais de leur desserte respectivement par un centre de secours disposant de sapeurs pompiers professionnels ou par un centre de secours disposant de sapeurs pompiers volontaires ; que les communes qui, comme la requérante, sont situées en périphérie des agglomérations bénéficient des mêmes équipements et des mêmes effectifs de sapeurs pompiers professionnels que les communes urbaines ; que ces conditions sont propices à réduire les délais d'intervention et accroître la qualité des prestations qui leur sont rendues ; que la différence de taux de contribution par habitant qui en résulte n'est pas manifestement hors de proportion avec la différence de situation des communes considérées ; que, dès lors, les moyens tirés de ce que la soumission de la commune requérante au tarif le plus élevé serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaîtrait les principes d'adaptation du service public et d'égalité devant ce service doivent être écartés ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Reparsac n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 2 décembre 2004, qui est suffisamment motivé et dépourvu de contradiction de motifs, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation du titre exécutoire du 11 mars 2004 ;
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Reparsac le versement au SDIS DE LA CHARENTE des sommes qu'il demande ; que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge du SDIS DE LA CHARENTE qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la commune de Reparsac et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 31 juillet 2007 est annulé.
Article 2 : L'appel de la commune de Reparsac et ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 3 : Le surplus des conclusions du SDIS DE LA CHARENTE est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CHARENTE et à la commune de Reparsac.
Copie en sera adressée pour information au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.