Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 18 octobre 2010

Vu 1°, sous le n° 327827, la requête, enregistrée le 11 mai 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par Mme Katia S, demeurant ..., Mme Sylvie Y, demeurant ..., Mme Claudine AG, demeurant ..., Mme L, demeurant ..., Mme France AD, demeurant à ..., Mme Manuela N, demeurant ..., M. Bernard T, demeurant à ..., M. Frédéric Z, demeurant ..., Mme Isabel X, demeurant ..., Mme Christiane P, demeurant ..., Mme Dominique U, demeurant ..., Mme Anne-Sophie AE, demeurant ..., Mme Valérie V, demeurant ..., Mme Myriam M, demeurant ..., Mme Cécile Q, demeurant ..., Mme Corinne AF, demeurant ..., Mme Dominique R, demeurant ..., M. Sébastien AA, demeurant à ..., Mme Florence AC, demeurant ..., Mme Isabelle W, demeurant ..., Mme Agnès AB, demeurant ..., M. Stefan O, demeurant ... ; Mme S et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 12 mars 2009 du garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés et du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, pris en application de l'article 12 du décret n° 2009-285 du 12 mars 2009 relatif aux enquêteurs sociaux et à la tarification des enquêtes sociales en matière civile ;
Vu 2°, sous le n° 327829, la requête, enregistrée le 11 mai 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par Mme Katia S et les autres requérants mentionnées sous le n° 327827 ; Mme S et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir les dispositions de l'article 12 du décret n° 2009-285 du 12 mars 2009 relatif aux enquêteurs sociaux et à la tarification des enquêtes sociales en matière civile ;
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Vu 3°, sous le n° 327928, la requête, enregistrée le 13 mai 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par Mme Patricia C, demeurant ..., Mme Delphine J, demeurant ..., Mme Myriam B, demeurant ..., Mme Marie-Odile G, demeurant ..., Mme Marie-Anne I, demeurant ..., Mme Jacqueline D, demeurant ..., M. Romuald H, demeurant ..., Mme Viviane A, demeurant ..., Mme Jacqueline F, demeurant ..., Mme Sandrine E, demeurant ... ; Mme C et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir les dispositions de l'article 12 du même décret du 12 mars 2009 ;
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Vu 4°, sous le n° 327950, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 13 mai et 23 juillet 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION NATIONALE DES ENQUETEURS SOCIAUX, dont le siège est Palais de Justice à Paris (75001), l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE SAUVEGARDE DE L'ENFANCE, DE L'ADOLESCENCE ET DES ADULTES, dont le siège est 118, rue du Château des Rentiers à Paris (75013), la FEDERATION NATIONALE DES SERVICES SOCIAUX SPECIALISES EN PROTECTION DE L'ENFANCE, l'ASSOCIATION FEDERALE POUR LE COUPLE ET L'ENFANT, dont le siège est 23, rue Céline Robert à Vincennes (94300), l'ASSOCIATION DE POLITIQUE CRIMINELLE APPLIQUEE ET DE REINSERTION SOCIALE, dont le siège est 4, boulevard du Palais à Paris (75001) ; l'ASSOCIATION NATIONALE DES ENQUETEURS SOCIAUX et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret du 12 mars 2009 ;
2°) d'enjoindre à l'administration d'édicter les dispositions appelées à se substituer aux dispositions annulées, dans un délai qu'il appartiendra au Conseil d'Etat de fixer ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu 5°, sous le n° 327951, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 13 mai et 23 juillet 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION NATIONALE DES ENQUETEURS SOCIAUX et les mêmes requérantes que sous le n° 327950 ; l'ASSOCIATION NATIONALE DES ENQUETEURS SOCIAUX et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du 12 mars 2009 que sous le n° 327827 ;
2°) d'enjoindre à l'administration d'édicter les dispositions appelées à se substituer aux dispositions annulées, dans le respect de la règle de proportionnalité, dans un délai qu'il appartiendra au Conseil d'Etat de fixer ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu 6°, sous le n° 327953, la requête, enregistrée le 13 mai 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par Mme Patricia C et les mêmes requérants que sous le n° 327928 ; Mme C et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du 12 mars 2009 ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code civil ;
Vu le code de procédure civile ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Marie-Françoise Lemaître, chargée des fonctions de Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Masse, Dessen, avocat de l'ASSOCIATION NATIONALE DES ENQUETEURS SOCIAUX et autres,
- les conclusions de M. Cyril Roger-Lacan, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Masse, Dessen, avocat de l'ASSOCIATION NATIONALE DES ENQUETEURS SOCIAUX et autres ;
Considérant que les requêtes visées ci-dessus tendent à l'annulation, respectivement du décret n° 2009-285 du 12 mars 2009 relatif aux enquêteurs sociaux et à la tarification des enquêtes sociales en matière civile et de l'arrêté ministériel du 12 mars 2009 pris pour l'application de l'article 12 de ce décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision ;
Considérant qu'aux termes de l'article 1072 du code de procédure civile, relatif aux enquêtes en matière familiale :  Sans préjudice de toute autre mesure d'instruction et sous réserve des dispositions prévues au troisième alinéa de l'article 373-2-12 du code civil, le juge peut, même d'office, ordonner une enquête sociale s'il s'estime insuffisamment informé par les éléments dont il dispose. L'enquête sociale porte sur la situation de la famille ainsi que, le cas échéant, sur les possibilités de réalisation du projet des parents ou de l'un d'eux quant aux modalités d'exercice de l'autorité parentale. Elle donne lieu à un rapport où sont consignées les constatations faites par l'enquêteur et les solutions proposées par lui. (...)  ; qu'aux termes de l'article 1248 du même code, relatif aux enquêtes réalisées dans le cadre de la protection juridique des mineurs et des majeurs, dont les dispositions sont désormais reprises à l'article 1221 :  Le juge peut, soit d'office, soit à la requête des parties ou du ministère public, ordonner toute mesure d'information. Il peut notamment faire procéder à une enquête sociale ou à des constatations par telle personne de son choix. ;
Sur le décret du 12 mars 2009 :
En ce qui concerne la légalité externe :
Considérant qu'en vertu du pouvoir réglementaire que le Premier ministre tient de la Constitution et qu'il exerce sans habilitation législative, il lui appartient de prendre les mesures d'organisation nécessaires au fonctionnement du service public de la justice ; qu'il lui appartenait ainsi de fixer, comme il l'a fait par le décret attaqué, les conditions de rémunération des enquêteurs sociaux désignés en application des dispositions mentionnées plus haut du code de procédure civile ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué est entaché d'incompétence ;
Considérant qu'il ressort de la copie de la minute de la section de l'Intérieur du Conseil d'Etat, telle qu'elle a été produite au dossier par le ministre, que le moyen tiré de ce que le texte publié contiendrait des dispositions qui diffèreraient à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par cette section manque en fait ; qu'aucune disposition n'imposait au pouvoir réglementaire de procéder à d'autres consultations ; que si une association, représentant certains enquêteurs sociaux, a été consultée sur une première version du projet de décret, l'administration n'a pas entendu pour autant instituer une règle de procédure lui imposant de soumettre le texte à l'ensemble des organisations représentatives de cette profession ; que, par suite, les requérants ne sont pas non plus fondés à soutenir que le décret attaqué a été pris à la suite d'une procédure irrégulière ;
En ce qui concerne l'article 3  :
Considérant que l'article 1er du décret attaqué prévoit qu'il est dressé, dans le ressort de chaque cour d'appel, une liste sur laquelle sont inscrits les enquêteurs sociaux ayant vocation à être désignés en application du code de procédure civile ; que l'article 3, qui fixe les conditions à remplir pour qu'une personne morale puisse être inscrite sur cette liste, dispose, au dernier alinéa, que  ne peuvent faire l'objet d'une inscription les établissements et services habilités par la protection judiciaire de la jeunesse pour l'exercice de mesures d'investigation en assistance éducative  ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'habilitation des organismes ainsi visés serait subordonnée à la condition qu'ils aient pour objet exclusif la mise en oeuvre des actions d'assistance éducative ordonnées par le juge ; que par suite, et alors même que les mesures d'investigation en assistance éducative ne sont pas rémunérées de la même manière que les enquêtes sociales, le décret attaqué ne pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité, exclure d'une manière générale la possibilité, pour les établissements et services habilités par la protection judiciaire de la jeunesse, d'être inscrits au même titre que d'autres personnes morales sur la liste des enquêteurs sociaux ; qu'il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation des dispositions du dernier alinéa de l'article 3 du décret attaqué ;
En ce qui concerne l'article 12 :
Considérant que, selon cet article, le juge alloue aux enquêteurs sociaux désignés en application des dispositions précédemment citées du code de procédure civile une rémunération forfaitaire par enquête, fixée par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du garde des sceaux, ministre de la justice, qui peut être réduite en cas de retard dans l'accomplissement de la mission ou d'insuffisance du rapport ; que le même article prévoit l'allocation d'une indemnité de carence, dont les modalités sont fixées par le même arrêté, en cas d'impossibilité pour l'enquêteur d'accomplir sa mission pour une cause qui lui est étrangère ; qu'il est en outre prévu que, dans tous les cas, les enquêteurs sont remboursés de leurs frais de déplacement ;
Considérant, en premier lieu, que le décret pouvait en principe, même en l'absence de disposition législative l'ayant prévu, donner à la rémunération des enquêteurs sociaux un caractère forfaitaire et renvoyer à un arrêté ministériel le soin de fixer le montant de cette rémunération ;
Considérant, en deuxième lieu, d'une part, que le principe d'égalité n'implique pas que les personnes se trouvant dans des situations différentes soient soumises à des régimes distincts ; que par suite, le moyen tiré de ce que la fixation d'une même rémunération pour toutes les enquêtes et d'un unique montant pour l'indemnité de carence, serait en elle-même contraire au principe d'égalité ne peut qu'être écarté ; qu'eu égard aux différences des situations dans lesquelles ils accomplissent leurs missions, les requérants ne peuvent davantage soutenir qu'en raison du mode de rémunération adopté, les enquêteurs sociaux ne seraient pas placés dans des conditions d'égalité avec les experts judiciaires ;
Considérant d'autre part, qu'il ne ressort des pièces du dossier, ni que les enquêtes sociales comporteraient entre elles, selon qu'elles sont ordonnées en matière familiale ou dans le cadre de la protection juridique des mineurs et des majeurs, des différences telles qu'il ne serait pas légalement possible de les rémunérer par un même tarif forfaitaire, ni qu'elles seraient, eu égard à la diversité des circonstances dans lesquelles le juge décide d'y recourir, d'une hétérogénéité telle que dans le principe, le choix d'un système de rémunération forfaitaire ne permettrait pas aux enquêteurs d'accomplir leur mission dans des conditions satisfaisantes ;
Considérant en troisième lieu que, dès lors que le caractère forfaitaire de la rémunération des enquêteurs sociaux n'est pas, ainsi qu'il vient d'être dit, de nature à compromettre la qualité des enquêtes sociales, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué méconnaît le droit à un procès équitable mentionné à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que les moyens tirés de la méconnaissance de l'article 8 de la même convention, de l'article 17 de la charte sociale européenne, des stipulations de la convention internationale relative aux droits de l'enfant ou encore du Préambule de la Constitution ne sont, en tout état de cause, pas assortis de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant, enfin, que s'il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, la réglementation nouvelle, il ne ressort pas du dossier qu'en modifiant le mode de rémunération des enquêteurs sociaux, alors que les règles antérieurement applicables ne prévoyaient pas de limite aux sommes demandées de ce chef, le décret attaqué aurait porté une atteinte excessive aux droits des intéressés et à ceux des justiciables, en méconnaissance du principe de sécurité juridique ;
Sur l'arrêté du 12 mars 2009 :
Considérant que, pour l'application des dispositions mentionnées précédemment de l'article 12 du décret attaqué, les ministres de la justice et du budget ont fixé à 500 euros le tarif de l'enquête sociale et à 30 euros le montant de l'indemnité de carence ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que les requérants ne sont fondés ni à soulever l'illégalité, par voie d'exception, des dispositions de l'article 12 du décret du 12 mars 2009, ni à demander l'annulation de l'arrêté attaqué par voie de conséquence de l'annulation de cet article ;
Considérant, en second lieu, qu'il résulte du décret du 12 mars 2009 que le tarif de 500 euros ne comprend pas, à la différence de la rémunération auparavant allouée aux enquêteurs, le remboursement de leurs frais de déplacements, lequel est effectué par ailleurs dans les conditions de droit commun applicables aux personnels civils de l'Etat ; que, eu égard notamment à cet élément, il ne ressort pas des pièces du dossier que le choix de ce montant serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 12 mars 2009 ;
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions de mettre à la charge de l'Etat le versement à l'ASSOCIATION NATIONALE DES ENQUETEURS SOCIAUX et aux autres requérant mentionnés sous le n° 327 950 de la somme globale de 3 000 euros ;
D E C I D E :
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Article  1er : Les requêtes n°s 327827, 327828, 327929, 327951 et 327953 sont rejetées.
Article 2 : Le dernier alinéa de l'article 3 du décret n° 2009-285 du 12 mars 2009 est annulé.
Article 3 : L'Etat versera à l'ASSOCIATION NATIONALE DES ENQUETEURS SOCIAUX à l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE SAUVEGARDE DE L'ENFANCE, DE L'ADOLESCENCE ET DES ADULTES, à la FEDERATION NATIONALE DES SERVICES SOCIAUX SPECIALISES EN PROTECTION DE L'ENFANCE, à l'ASSOCIATION FEDERALE POUR LE COUPLE ET L'ENFANT et à l'ASSOCIATION DE POLITIQUE CRIMINELLE APPLIQUEE ET DE REINSERTION SOCIALE une somme globale de 3000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la  requête n° 327950 est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE SAUVEGARDE DE L'ENFANCE, DE L'ADOLESCENCE ET DES ADULTES, à la FEDERATION NATIONALE DES SERVICES SOCIAUX SPECIALISES EN PROTECTION DE L'ENFANCE, à l'ASSOCIATION FEDERALE POUR LE COUPLE ET L'ENFANT et à l'ASSOCIATION DE POLITIQUE CRIMINELLE APPLIQUEE ET DE REINSERTION SOCIALE Katia S, à Mme Sylvie Y, à Mme Claudine AG, à Mme L, à Mme France AD, à Mme Manuela N, à M. Bernard T, à M. Frédéric Z, à Mme Isabel X, à Mme Christiane P, à Mme Dominique U, à Mme Anne-Sophie AE, à Mme Valérie V, à Mme Myriam M, à Mme Cécile Q, à Mme Corinne AF, à Mme Dominique R, à M. Sébastien AA, à Mme Florence AC, à Mme Isabelle W, à Mme Agnès AB, à M. Stefan O, Mme Patricia C, à Mme Delphine J, à Mme Myriam B, à Mme Marie-Odile G, à Mme Marie-Anne I, à Mme Jacqueline D, à M. Romuald H, à Mme Viviane A, à Mme Jacqueline F, à Mme Sandrine E, au Premier ministre, au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, à la ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés et à l'ASSOCIATION NATIONALE DES ENQUETEURS SOCIAUX. Les autres requérants seront informés de la présente décision par Maître Masse-Dessen, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation qui les représente devant le Conseil d'Etat.