Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 4 février 2011

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 11 mai et 11 août 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES, dont le siège est 62, boulevard de Latour-Maubourg à Paris (75007), représentée par son président, le SYNDICAT DES MEDECINS RADIOLOGUES QUALIFIES DU DEPARTEMENT DE L'AISNE, dont le siège est 30, boulevard Jeanne d'Arc à Soissons (02200), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE DIAGNOSTIQUE ET THERAPEUTIQUE DE MEURTHE-ET-MOSELLE ET DE MEUSE, dont le siège est 44, boulevard de Scarpone à Nancy (54000), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES ALPES-MARITIMES DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE DIAGNOSTIQUE ET THERAPEUTIQUE, dont le siège est Cabinet du Dr Coliez, 5, rue Fragonard à Cagnes-sur-Mer (06800), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE DIAGNOSTIQUE ET THERAPEUTIQUE DU DOUBS, dont le siège est Centre commercial Ile-de-France Planoise à Besançon (25000), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE DIAGNOSTIQUE ET THERAPEUTIQUE DE L'HERAULT, dont le siège est Cabinet du Dr Lopez, 10, boulevard Victor Hugo à Montpellier (34000), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE MEDICALE ET THERAPEUTIQUE D'ILLE-ET-VILAINE, dont le siège est Avenue Saint-Vincent à Saint-Grégoire (35760), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE DIAGNOSTIQUE ET THERAPEUTIQUE DES LANDES, dont le siège est Cabinet du Dr Chavigny, 17, rue Thore à Dax (40100), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE DIAGNOSTIQUE ET THERAPEUTIQUE DE LOIRE-ATLANTIQUE, dont le siège est Cabinet du Dr Museux, 6, rue Henri Gauthier à Saint-Nazaire (44600), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES DE L'IMAGERIE DIAGNOSTIQUE DU MORBIHAN, dont le siège est Cabinet de radiologie du centre Alpha, 44, avenue François Billoux à Lanester (56600), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE DIAGNOSTIQUE ET THERAPEUTIQUE DU HAUT-RHIN, dont le siège est 24, rue des 3 Frontières à Illzach (68110), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE DIAGNOSTIQUE ET THERAPEUTIQUE  DE PARIS, dont le siège est 62, boulevard Latour-Maubourg à Paris (75007), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE MEDICALE DE SEINE-ET-MARNE, dont le siège est 89, rue du Général de Gaulle à Dammartin-en-Goele (77230), représenté par son président, le SYNDICAT DEPARTEMENTAL DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE MEDICALE DU RHONE, dont le siège est 25, rue de Flesselles à Lyon (69001), représenté par son président, et le SYNDICAT DES MEDECINS RADIOLOGUES ET SPECIALISTES EN IMAGERIE DIAGNOSTIQUE ET THERAPEUTIQUE DES YVELINES, dont le siège est Les quatre marches, 10, rue des Prés à Arnouville-les-Mantes (78790), représenté par son président ; la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 5 mars 2009 de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) relative à la liste des actes et prestations pris en charge par l'assurance maladie en tant qu'elle ajoute un paragraphe i) à l'article III-3-B 2 -  Dérogations  du Livre III de la liste des actes et prestations pris en charge ou remboursés par l'assurance maladie ;
2°) de mettre à la charge de l'UNCAM le versement de la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le décret du 20 novembre 2004 portant nomination du directeur général de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Christine Grenier, chargée des fonctions de Maître des requêtes,
- les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES et autres, du Syndicat des médecins libéraux et autres et de Me Foussard, avocat de l'UNCAM,
- les conclusions de Mme Claire Landais, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES et autres, du Syndicat des médecins libéraux et autres et à Me Foussard, avocat de l'UNCAM ;
Considérant que, par une décision du 5 mars 2009, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) a modifié la liste des actes et prestations pris en charge par l'assurance maladie, établie en application de l'article L. 162-1-7 du code de la sécurité sociale ; que la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES et les autres syndicats requérants demandent son annulation en tant qu'elle ajoute un paragraphe i) à l'article III-3-B 2 de cette liste, qui diminue la tarification des actes de radiologie lorsqu'ils sont effectués de manière associée ;
Sur l'intervention présentée conjointement par le syndicat des médecins libéraux, le syndicat Alliance, la fédération des médecins spécialistes de France, la fédération des médecins de France, la confédération des syndicats médicaux de France  et l'union nationale des médecins spécialistes :
Considérant que la décision litigieuse a pour effet de modifier les règles de prise en charge de certains actes médicaux ; que les syndicats de médecins intervenants ont, dès lors, intérêt à son annulation ; que leur intervention est recevable ;
Sur la légalité externe de la décision attaquée :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-1-7 du code de la sécurité sociale :  La prise en charge ou le remboursement par l'assurance maladie de tout acte ou prestation réalisé par un professionnel de santé (...) est subordonné à leur inscription sur une liste établie dans les conditions fixées au présent article. L'inscription sur la liste peut elle-même être subordonnée au respect d'indications thérapeutiques ou diagnostiques, à l'état du patient ainsi qu'à des conditions particulières de prescription, d'utilisation ou de réalisation de l'acte ou de la prestation (...) / Les conditions d'inscription d'un acte ou d'une prestation, leur inscription et leur radiation sont décidées par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (...)  ; qu'aux termes de l'article L. 162-14-1 du même code, les conventions régissant les rapports entre l'assurance maladie et les professionnels de santé définissent  les tarifs des honoraires, rémunérations et frais accessoires dus aux professionnels par les assurés sociaux (...)  ; qu'enfin, l'article R. 162-52 de ce code dispose que :  I. - Les tarifs fixés en application des conventions mentionnées à l'article L. 162-14-1 sont déterminés d'après une liste des actes et prestations établie dans les conditions prévues à l'article L. 162-1-7 (...) / III. - La décision d'inscription d'un acte ou d'une prestation mentionne les indications thérapeutiques ou diagnostiques tenant compte notamment de l'état du patient ainsi que les conditions particulières de prescription, d'utilisation ou de réalisation de l'acte ou de la prestation.  ; qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, s'il appartient aux seuls partenaires conventionnels de fixer le tarif de chaque acte figurant sur la liste établie par l'UNCAM en application de l'article L. 162-1-7 cité ci-dessus, il n'appartient, en revanche, qu'à cette dernière de décider l'inscription d'un acte et sa hiérarchisation par rapport aux autres actes, en tenant compte notamment de ses conditions particulières de réalisation ;
Considérant que la décision litigieuse a pour objet de modifier la tarification des actes de radiologie en prévoyant que, lorsque deux actes de radiologie sont accomplis de manière associée, l'acte dont le tarif est le plus élevé est tarifé à taux plein, mais le second n'est tarifé qu'au taux de 50 % ; qu'une telle modulation appliquée aux tarifs des actes de radiologie doit, en l'espèce, être regardée, non comme une modification de ces tarifs, qui n'incombe qu'aux seuls partenaires conventionnels en application de l'article L.162-14-1 du code de la sécurité sociale, mais comme une règle particulière de hiérarchisation de ces mêmes actes, visant à tenir compte des conditions de leur réalisation ; que l'UNCAM était, dès lors, compétente pour l'édicter en vertu des dispositions de l'article L.162-1-7 citées ci-dessus ;
Considérant que le directeur de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), qui assure les fonctions de directeur général de l'UNCAM en vertu des dispositions de l'article L. 182-2-2 du code de la sécurité sociale, était compétent pour signer la décision litigieuse ; que le décret du 20 novembre 2004 qui l'a nommé aux fonctions de directeur de la CNAMTS étant devenu définitif à la date à laquelle les requérants ont excipé de son illégalité, le moyen tiré de ce que, en raison de cette illégalité, le signataire de la décision litigieuse aurait été irrégulièrement nommé doit, en tout état de cause, être écarté ;
Considérant qu'aux termes du II de l'article R. 162-52 du code de la sécurité sociale :  (...) l'UNCAM informe de son intention d'inscrire un acte ou une prestation, d'en modifier les conditions d'inscription ou de procéder à sa radiation (...) les organisations représentatives des professionnels de santé autorisés à pratiquer l'acte ou la prestation et les organisations représentatives des établissements de santé (...) ; que, d'une part, s'agissant d'une modification des conditions d'inscription d'actes médicaux, ces dispositions font obligation à l'UNCAM d'informer préalablement de son intention l'ensemble des organisations représentatives des médecins ; qu'il n'est pas contesté que la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES, qui se présente comme représentative des médecins spécialistes en radiologie, n'est pas représentative de l'ensemble des médecins ; que, d'autre part, il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de ce que la fédération hospitalière de France et la fédération de l'hospitalisation privée n'auraient pas été informées des mesures envisagées en leur qualité d'organisations représentatives des établissements de santé manque en fait ; que les requérants ne sauraient, dès lors, utilement soutenir que les dispositions du II de l'article R. 162-52 citées ci-dessus auraient été méconnues faute d'avoir préalablement informé ces différentes fédérations de l'intervention de la mesure litigieuse ;
Sur la légalité interne de la décision attaquée :
Considérant que les requérants ne sauraient utilement soutenir que les dispositions litigieuses, qui ont pour objet de modifier les dispositions de l'article III-3-B de la liste des actes et prestations prises en charge par l'assurance maladie, sont illégales en ce qu'elles méconnaîtraient la définition de l'association d'actes fixée par l'article I-11 de cette même liste ; qu'en supposant même établies les difficultés de mise en oeuvre invoquées par les requérants, il ne ressort pas du dossier que la nouvelle règle de tarification introduite dans cette liste entacherait ses dispositions d'une contradiction illégale ;
Considérant, enfin, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la règle litigieuse, dont il n'est pas établi ni même allégué qu'elle ne permettrait pas de couvrir le coût de revient global des actes de radiologie effectués en association, serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête de la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES et autres doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre solidairement à la charge de la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES et des autres syndicats requérants le versement à l'UNCAM d'une somme de 3 000 euros ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention conjointement présentée par le syndicat des médecins libéraux, le syndicat Alliance (syndicale des médecins indépendants de France), la fédération des médecins spécialistes de France, la fédération des médecins de France, la confédération des syndicats médicaux de France et l'union nationale des médecins spécialistes confédérés est admise.
Article 2 : La requête de la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES et autres est rejetée.
Article 3 : La FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES et autres verseront solidairement à l'Union nationale des caisses d'assurance maladie une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION NATIONALE DES MEDECINS RADIOLOGUES, premier requérant dénommé, au syndicat des médecins libéraux, premier intervenant dénommé, à l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et au ministre du travail, de l'emploi et de la santé.
Les autres requérants et les autres intervenants seront informés de la présente décision par la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui les représente devant le Conseil d'Etat.