Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 18 février 2011

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 juin et 5 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Didier A, demeurant ...; M. A demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du 21 février 2008 de la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers (AMF), en tant qu'elle lui a infligé une sanction pécuniaire de 50 000 euros avec publication au Bulletin des annonces légales obligatoires, ainsi que sur le site internet et dans la revue de l'AMF ;
2°) de mettre à la charge de l'AMF la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code monétaire et financier ;
Vu le règlement général du Conseil des marchés financiers ;
Vu la décision du Conseil des marchés financiers n° 2002-01 du 27 mars 2002 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mlle Aurélie Bretonneau, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Lesourd, avocat de M. A et de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat de l'Autorité des marchés financiers,
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Lesourd, avocat de M. A et à la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat de l'Autorité des marchés financiers ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier, dans sa version applicable au litige : " II. La commission des sanctions peut, après une procédure contradictoire, prononcer une sanction à l'encontre des personnes suivantes : (...) b) Les personnes physiques placées sous l'autorité ou agissant pour le compte de l'une des personnes mentionnées aux 1° à 8° et 11° à 15° du II de l'article L. 621-9 au titre de tout manquement à leurs obligations professionnelles définies par les lois, règlements et règles professionnelles approuvées par l'Autorité des marchés financiers en vigueur ; / (...) III. Les sanctions applicables sont : / (...) b) Pour les personnes physiques placées sous l'autorité ou agissant pour le compte de l'une des personnes mentionnées aux 1° à 8°, 11°, 12° et 15° du II de l'article L. 621-9, l'avertissement, le blâme, le retrait temporaire ou définitif de la carte professionnelle, l'interdiction à titre temporaire ou définitif de l'exercice de tout ou partie des activités ; la commission des sanctions peut prononcer soit à la place, soit en sus de ces sanctions une sanction pécuniaire dont le montant ne peut être supérieur à 1,5 million d'euros ou au décuple du montant des profits éventuellement réalisés en cas de pratiques mentionnées aux c et d du II ou à 300 000 euros ou au quintuple des profits éventuellement réalisés dans les autres cas (...) " ;
Considérant que, par la décision du 21 février 2008 dont M. A demande l'annulation en tant qu'elle le concerne, la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a infligé à celui-ci une sanction pécuniaire de 50 000 euros avec publication au Bulletin des annonces légales obligatoires, ainsi que sur le site internet et dans la revue de l'Autorité des marchés financiers, au motif que l'absence de mise en place, dans la société Cyril Finance, de dispositifs de nature à détecter des situations éventuelles de conflit d'intérêts impliquant l'analyse financière, constituait un manquement aux obligations déontologiques qui s'imposaient à lui en sa qualité de président du directoire de cette société ;
Sur la régularité de la procédure :
Considérant, en premier lieu, que, selon le I de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier, en cas d'ouverture d'une procédure de sanction, le collège de l'Autorité des marchés financiers " notifie les griefs aux personnes concernées " et " transmet la notification des griefs à la commission des sanctions " ; que, dès lors que la notification des griefs émane d'un organe distinct de la commission des sanctions, il ne saurait utilement être soutenu, à l'appui d'une demande d'annulation de la décision de sanction prise par cette dernière, qu'en tenant pour établis les faits dont elle faisait état et en prenant parti sur leur qualification, cette notification aurait constitué un pré-jugement de l'affaire entachant la décision de sanction de méconnaissance du principe d'impartialité rappelé au premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant, en deuxième lieu, que la seule circonstance qu'un membre de la formation de la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers qui a infligé à M. A, le 21 février 2008, une sanction pour manquements à ses obligations déontologiques ait été rapporteur, en 2005, d'une affaire dans laquelle le requérant était mis en cause et portant sur des manquements similaires ne méconnaît pas, par elle-même, le principe d'impartialité, dès lors qu'il résulte de l'instruction que les deux procédures portaient sur des faits distincts ; que la circonstance que ce membre de la commission des sanctions ait en 2005, en sa qualité de rapporteur, proposé sans être suivi d'infliger à M. A une sanction importante n'étant pas de nature à démontrer qu'il aurait alors fait preuve de partialité à l'encontre de ce dernier, le moyen tiré de ce que sa partialité alléguée lors de cette première procédure faisait obstacle à ce qu'il siégeât à la séance du 21 février 2008 ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; qu'il ne résulte pas non plus de l'instruction que la circonstance alléguée que ce membre de la commission des sanctions aurait siégé, en 2005, au comité d'un établissement qui avait eu un différend ponctuel avec la société Cyril Finance dont M. A préside le directoire ait entaché de partialité la décision rendue le 21 février 2008 ;
Considérant, en troisième lieu, que l'absence de procédure de récusation applicable au litige devant la commission des sanctions, faute d'intervention du décret en Conseil d'Etat prévu par le III bis de l'article L. 621-15 afin de fixer les conditions dans lesquelles " la récusation d'un membre de la commission des sanctions est prononcée à la demande de la personne mise en cause s'il existe une raison sérieuse de mettre en doute l'impartialité de ce membre ", n'interdisait pas à cette dernière de répondre dans sa décision aux moyens de M. A tirés du défaut d'impartialité de l'un de ses membres ;
Considérant, en quatrième lieu, que le mémoire par lequel M. A a repris les observations qu'il avait formulées à l'audience a été adressé à la commission des sanctions postérieurement à la décision litigieuse ; que la commission n'était, par suite, tenue ni, en tout état de cause, de le viser, ni de le prendre en compte dans sa décision ;
Considérant, en cinquième lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, la décision litigieuse a suffisamment répondu au moyen tiré de ce que M. A aurait veillé à mettre en place des procédures et moyens adaptés à la détection des conflits d'intérêt ; qu'elle est suffisamment motivée quant au choix de la sanction retenue à son encontre ;
Sur le bien-fondé de la décision :
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes mêmes de la décision attaquée que le caractère fautif des agissements relevés à l'encontre de M. A a été apprécié au regard des dispositions des articles 3-1-1, 3-1-8, 3-1-9 et 3-1-10 du règlement général du Conseil des marchés financiers, en vigueur à la date où les faits ont été commis et non, contrairement aux allégations du requérant, au regard des articles 313-21 et 313-26 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers applicable au 1er novembre 2007 ; que le moyen tiré de ce que la commission aurait appliqué dès règles qui n'étaient pas en vigueur à la date des faits litigieux et méconnu, ce faisant, les principes de légalité et de non-rétroactivité des délits et des peines ne peut, dès lors, qu'être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, que la décision litigieuse a infligé à M. A une sanction au titre de manquements aux obligations qu'il lui incombait de respecter en sa qualité de dirigeant d'un prestataire de services d'investissements, sur le fondement du b du II de l'article L. 621-15 dans sa rédaction alors applicable ; qu'il ne saurait dès lors être soutenu que la commission des sanctions a, en sanctionnant M. A à ce titre, méconnu le principe de responsabilité personnelle ;
Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 3-1-1, alors applicable, du règlement général du Conseil des marchés financiers : " Les règles de bonne conduite édictées au présent titre établissent (...) les principes généraux de comportement et leurs règles essentielles d'application et de contrôle, auxquels doivent se conformer le prestataire habilité et les personnes agissant pour son compte ou sous son autorité. / Les dirigeants du prestataire habilité veillent au respect des présentes dispositions et à la mise en oeuvre des ressources et des procédures adaptées. / Les activités (...) sont exercées avec diligence, loyauté, équité, dans le respect de la primauté des intérêts des clients et de l'intégrité du marché (...) / Les règles de bonne conduite (...) constituent (...) une obligation professionnelle " ; que l'article 4 de la décision n° 2002-01 du 27 mars 2002 relative aux prescriptions applicables aux prestataires de services d'investissement produisant et diffusant des analyses financières rappelle ces exigences en précisant que : " le prestataire de services d'investissement se dote des procédures et des moyens adaptés à : 1° ) La détection des situations éventuelles de conflit d'intérêts impliquant l'analyse financière (...) " ; que sur le fondement des articles 3-1-8 à 3-1-10 du même règlement, un déontologue désigné par le prestataire habilité organise les conditions de surveillance des transactions sur instruments financiers effectuées par ce dernier et recense notamment, dans des listes de surveillance et d'interdiction, les instruments financiers sur lesquels, compte tenu de la nature des informations détenues par le prestataire habilité, celui-ci s'abstient d'intervenir pour son compte propre et de diffuser une analyse financière ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'alors que la connaissance spécifique qu'avait nécessairement la société Cyril finance, en raison des portages qu'elle avait mis en place sur le titre Gespac Systèmes, des difficultés financières que connaissait cette dernière société et la production concomitante par ses services d'analyses sur le titre Gespac Système plaçait Cyril finance en situation structurelle de conflits d'intérêts potentiels, aucun dispositif de nature à détecter cette situation n'avait été mis en place, le titre Gespac Systèmes n'étant, en particulier, pas inscrit sur les listes imposées par les articles 3-1-8 à 3-1-10 du règlement général du Conseil des marchés financiers ; qu'il en résulte qu'en estimant que M. A avait, en sa qualité de président du directoire de Cyril finances, manqué aux obligations pesant sur lui en vertu de ces dispositions, la commission des sanctions n'a pas inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis ;
Considérant, enfin, qu'il ne résulte pas de l'instruction que la sanction pécuniaire de 50 000 euros mise à la charge de M. A ainsi que la sanction de publication dont elle est assortie soit disproportionnée au regard des manquements commis ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la sanction qu'il attaque ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A le versement à l'Autorité des marchés financiers de la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. A est rejetée.
Article 2 : M. A versera à l'Autorité des marchés financiers la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Didier A, à l'Autorité des marchés financiers et à la ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.