Conseil d'État · 2ème et 7ème sous-sections réunies — 24 février 2011

Vu la requête, enregistrée le 1er juin 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'UNION NATIONALE DES FOOTBALLEURS PROFESSIONNELS, dont le siège est 5 rue des Colonnes à Paris (75002), la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS SPORTIFS, dont le siège est 32, rue Feydeau à Paris (75002), le SYNDICAT NATIONAL DES BASKETTEURS (SES), dont le siège est 74 rue Albert à Paris (75013), l'UNION DES JOUEURS DE RUGBY PROFESSIONNEL PROVALE, dont le siège est Parc Club des Sept Deniers, 78 chemin des Sept Deniers à Toulouse (31200), l'ASSOCIATION DES JOUEURS PROFESIONNELS DE HANDBALL, dont le siège est 127 avenue Paul Vaillant-Couturier à Vitry-sur-seine (94400), M. Pierre K, demeurant ...), M. Romain BG, demeurant ..., M. Laurent O, demeurant ..., M. Yannick CB, demeurant ..., M. Mohamed CM, demeurant ..., M. Jessy Q, demeurant ..., M. Bastien AJ, demeurant ..., M. Fabrice AK, demeurant ...), M. Mladen P, demeurant ..., M. Bruno CK, demeurant ..., M. Jean Philippe CQ, demeurant ..., M. Dan Rares E, demeurant ...), M. Anouar CR, demeurant ..., M. Teddy CS, demeurant ..., M. Pierre Yves CL, demeurant au ..., M. Abasse CZ, demeurant ..., M. Christian AL, demeurant ...), M. Yoann CJ, demeurant ..., M. Gennaro C, demeurant ..., M. Philippe BH, demeurant au ..., M. Bocunji DA, demeurant ..., M. Mauro CI, demeurant ..., M. Franck B, demeurant ...), M. Eric CA, demeurant ..., M. Aly R, demeurant ..., M. Julio AM, demeurant  ...), M. Julien H, demeurant à ...), M. Frédéric AI, demeurant ..., M. Thierry CH, demeurant ..., M. Alexandre BZ, demeurant ...), M. Olivier N, demeurant ..., M. Sébastien BF, demeurant ..., M. Bakari CV, demeurant à ...5), M. Guillaume BY, demeurant ..., M. Patrick AH, demeurant ..., M. Claude AG, demeurant ..., M. Sylvain BE, demeurant ..., M. Christophe AF, demeurant ..., M. Rio BX, demeurant ..., M. François BD, demeurant ...), M. Riad CG, demeurant à ...), M. Benoît AA, demeurant ..., M. Loïc BW, demeurant ...), M. Jean-Jacques BI, demeurant  ..., M. Benjamin BV, demeurant ..., M. Ulrich CX, demeurant ..., M. Rafael BC, demeurant ..., M. Nicolas CF, demeurant ..., M. David BU, demeurant ...), M. Pierre BB, demeurant ..., M. Grégory CW, demeurant ..., M. Frédéric BS, demeurant au ...), M. Anthony AZ, demeurant ..., M. Grégory BR, demeurant ..., M. John AY, demeurant ..., M. Damir M, demeurant ...), M. Juan Khalif AX, demeurant ..., M. Hrvoje Z, demeurant ...), M. James Isaac BQ, demeurant au ..., M. Joao Paulo A, demeurant ..., M. Aymeric Y, demeurant ..., M. Ricardo CP, demeurant ..., M. Laurent AW, demeurant ..., M. Wilfried CY, demeurant ..., M. Sylvain AV, demeurant ..., M. William AU, demeurant ..., M. Sacha CO, demeurant ..., M. David BP, demeurant ..., M. Jean-Philippe L, demeurant ...), M. Arnaud X, demeurant ..., M. Thomas W, demeurant ...), M. Stéphane BO, demeurant ..., M. Brice AT, demeurant ..., M. Kevin CN, demeurant ..., M. Karim V, demeurant ...), M. Benoît BN, demeurant ..., M. Guillaume U, demeurant ... M. François BM, demeurant ..., M. Guillaume CT, demeurant ...), M. Régis AS, demeurant ..., M. Frédéric AR, demeurant ..., M. Nicolas BL, demeurant ..., M. Angelo F, demeurant ..., M. Bertrand T, demeurant ..., M. Frédéric S, demeurant ..., M. Paul AE, demeurant ..., M. Rémy BK, demeurant ...), M. Benoit BJ, demeurant ...), M. Julien CE, demeurant ..., M. Simon AQ, demeurant ..., M. Rodrigo D, demeurant ..., M. Joan AD, demeurant ..., M. Pierre AP, demeurant ..., M. Jean Pierre CD, demeurant ..., M. Adriaan G, demeurant ..., M. Stéphan I, demeurant ...), M. Mathieu AO, demeurant ..., M. Laurent AC, demeurant ...), M. Fabien AN, demeurant ...), M. Matthieu J, demeurant au ..., M. Gwendal AB, demeurant ..., M. Robert CU, demeurant ..., M. Antoine BA, demeurant au ...), M. Jérôme CC, demeurant ... et M. Richard BT, demeurant ...) ; l'UNION NATIONALE DES FOOTBALLEURS PROFESSIONNELS et les autres requérants demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 relative à la santé des sportifs et à la mise en conformité du code du sport avec les principes du code mondial antidopage ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Vu la Charte sociale européenne révisée, signée à Strasbourg le 3 mai 1996 ;
Vu la convention internationale contre le dopage dans le sport adoptée à Paris le 19 octobre 2005 ;
Vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
Vu le code du sport ;
Vu la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Yves Doutriaux, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de l'UNION NATIONALE DES FOOTBALLEURS PROFESSIONNELS et autres,
- les conclusions de M. Damien Botteghi, Rapporteur public,
La parole ayant à nouveau été donnée à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de l'UNION NATIONALE DES FOOTBALLEURS PROFESSIONNELS et autres ;
Considérant qu'aux termes de l'article 85 de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative au patient, à la santé et aux territoires :  I- Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé, afin de garantir la santé publique, à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour modifier les dispositions du code du sport relatives à la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage, afin : / 1° De renforcer l'efficacité des dispositifs de protection de la santé des sportifs, ainsi que de lutte contre le dopage et le trafic de produits dopants ; / 2° D'assurer la conformité de ces dispositifs avec les principes du code mondial anti-dopage applicable à compter du 1er janvier 2009. / II. - Les ordonnances prévues au I devront être prises dans les neuf mois suivant la publication de la présente loi. / Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication des ordonnances  ; que, sur le fondement de ces dispositions, est intervenue l'ordonnance du 14 avril 2010 relative à la santé des sportifs et à la mise en conformité du code du sport avec les principes du code mondial antidopage, dont les requérants demandent l'annulation ;
Sur la légalité externe :
Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles 13 et 19 de la Constitution, les ordonnances sont signées par le Président de la République et contresignées par le Premier ministre ainsi que, le cas échéant, par  les ministres responsables  ; que les ministres responsables sont ceux auxquels incombent, à titre principal, la préparation et l'application des ordonnances dont il s'agit ; que la circonstance que le ministre chargé du budget dispose d'attributions relatives au budget et aux comptes de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) n'est pas de nature à charger ce ministre, à titre principal, de la préparation et de l'application de l'ordonnance attaquée et de le faire ainsi regarder comme  responsable  au sens de ces dispositions ; que le moyen tiré du défaut de contreseing de ce ministre doit donc être écarté ;
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne les articles 2 et 4 de l'ordonnance attaquée :
Considérant que l'article 2 de l'ordonnance attaquée remplace l'article L. 232-2 du code du sport par les dispositions suivantes :  Le sportif fait état de sa qualité lors de toute consultation médicale qui donne lieu à prescription. / Le sportif qui participe ou se prépare aux manifestations mentionnées au 1° de l'article L. 230-3 et dont l'état de santé requiert l'utilisation ou d'une substance ou méthode mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 232-9 adresse à l'Agence française de lutte contre le dopage : / 1° Soit les demandes d'autorisation d'usage à des fins thérapeutiques ; / 2° Soit les déclarations d'usage  ; qu'il introduit dans le même code un article L. 232 2 1 ainsi rédigé :  Lorsqu'un professionnel de santé prescrit à un sportif lors d'un traitement une ou des substances ou méthodes inscrites sur la liste mentionnée à l'article L. 232-9, leur utilisation ou leur détention n'entraîne à l'égard de celui-ci ni sanction disciplinaire ni sanction pénale, si cette utilisation ou cette détention est conforme : / 1° Soit à une autorisation d'usage à des fins thérapeutiques accordée au sportif par l'agence ; / 2° Soit à une déclaration d'usage faite par le sportif auprès de l'agence ; / 3° Soit à une autorisation d'usage à des fins thérapeutiques accordée au sportif par une organisation nationale antidopage étrangère ou par une fédération internationale et dont l'agence reconnaît la validité (...) ; / 4° Soit à une déclaration d'usage faite par le sportif auprès d'une organisation nationale antidopage étrangère ou auprès d'une fédération internationale (...) / Les autorisations d'usage à des fins thérapeutiques sont accordées par l'Agence française de lutte contre le dopage, après avis conforme d'un comité d'expert placé auprès d'elle (...)  ; qu'en vertu de l'article L. 232-9 du code du sport, dans sa rédaction issue de l'article 4 de l'ordonnance attaquée :  Il est interdit à tout sportif : / 1° De détenir ou tenter de détenir, sans raison médicale dûment justifiée, une ou des substances ou méthodes interdites figurant sur la liste mentionnée au dernier alinéa du présent article ; / 2° D'utiliser ou tenter d'utiliser une ou des substances ou méthodes interdites figurant sur la liste (...). / L'interdiction prévue au 2° ne s'applique pas aux substances et méthodes pour lesquelles le sportif : / a) Dispose d'une autorisation pour usage à des fins thérapeutiques ; / b) Peut se prévaloir d'une déclaration d'usage(...) ; / c) Dispose d'une raison médicale dûment justifiée. / La liste des substances et méthodes mentionnées au présent article est celle qui est élaborée en application de la convention internationale [contre le dopage dans le sport] (...)  ; qu'enfin, en vertu du même article, l'article L. 232-10 du code du sport est ainsi rédigé :  Il est interdit à toute personne de : / 1° Prescrire, administrer, appliquer, céder ou offrir aux sportifs, sans raison médicale dûment justifiée, une ou plusieurs substances ou méthodes mentionnées à l'article L. 232-9, ou de faciliter leur utilisation ou d'inciter à leur usage (...)  ;
Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire aux médecins de prescrire aux sportifs, pour des raisons médicales dûment justifiées, les substances ou les méthodes figurant sur la liste mentionnée à l'article L. 232-9 du code du sport mais seulement d'obliger les sportifs à obtenir une autorisation d'usage de la part de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) ou de l'une des autorités mentionnées à l'article L. 232-2-1 du code du sport, ou à en déclarer l'usage auprès des mêmes autorités, préalablement à toute manifestation sportive à laquelle ils participent ou se préparent ; qu'ainsi, les articles 2 et 4 de l'ordonnance attaquée ne méconnaissent ni la garantie de la protection de la santé affirmée par le préambule de la Constitution de 1946, ni la liberté contractuelle ni, en tout état de cause, la liberté de prescription du médecin et les articles 3 et 11 de la Charte sociale européenne révisée signée à Strasbourg le 3 mai 1996 ;
En ce qui concerne les articles 3 et 7 de l'ordonnance attaquée :
Considérant qu'en vertu de l'article 3 de l'ordonnance attaquée, le 3° du I de l'article L. 232-5 du code du sport dispose que :  Pour les sportifs soumis à l'obligation de localisation (...), [l'agence] diligente les contrôles (...) : / a) Pendant les manifestations sportives organisées par les fédérations agréées ou autorisées par les fédérations délégataires (...) ; / b) Pendant les manifestations sportives internationales(...) ; / c) Pendant les périodes d'entraînement préparant aux manifestations sportives (...) ; / d) Hors des manifestations sportives(...) et hors des périodes d'entraînement y préparant (...)  ; que l'article L. 232-13-1 du code du sport introduit par l'article 6 de l'ordonnance attaquée précise que :  Les contrôles peuvent être réalisés : 1° Dans tout lieu où se déroule un entraînement ou une manifestation (...) / 2° Dans tout établissement (...) dans lequel sont pratiquées des activités physiques ou sportives (...) / 3° Dans tout lieu choisi avec l'accord du sportif, permettant de réaliser le contrôle, dans le respect de sa vie privée et de son intimité, y compris, à sa demande, à son domicile (...) ; / 4° Dans le cadre de la garde à vue d'un sportif soupçonné d'avoir commis les délits prévus aux articles L. 232-9 et L. 232-10  ; que l'article L. 232-15 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 7 de l'ordonnance attaquée, précise que les sportifs, constituant le  groupe cible , qui sont tenus de fournir des renseignements précis et actualisés sur leur localisation permettant la réalisation de contrôles , sont désignés pour une année par l'AFLD parmi :  1° (...) Les sportifs inscrits sur la liste des sportifs de haut niveau ou sur la liste des sportifs Espoir (...) ; / 2° Les sportifs professionnels licenciés (...) ; 3° Les sportifs qui ont fait l'objet d'une sanction disciplinaire sur le fondement des articles L. 232-9, L. 323-10 ou L. 232-17 lors des trois dernières années (...)  ; qu'aux termes de l'article L. 232-14 du code du sport :  Dans l'exercice de leur mission de contrôle, les personnes (...) ne peuvent accéder aux lieux mentionnés à l'article L. 232-13 qu'entre 6 heures et 21 heures, ou à tout moment dès lors que ces lieux sont ouverts au public ou qu'une compétition ou une manifestation sportive ou un entraînement y préparant est en cours. Un contrôle réalisé au domicile d'un sportif ne peut avoir lieu qu'entre 6 heures et 21 heures  ;
Considérant que ces dispositions encadrent strictement la localisation des lieux dans lesquels les contrôles de l'AFLD sur les sportifs appartenant au groupe  cible  peuvent être diligentés ainsi que la période durant laquelle ces contrôles peuvent être effectués ; qu'elles soumettent ces sportifs, eu égard aux nécessités de la lutte contre le dopage, à l'obligation de fournir des renseignements précis et actualisés sur leur localisation afin de permettre l'organisation de contrôles, notamment inopinés, en vue de déceler efficacement la prise de substances dopantes, lesquelles peuvent n'être décelables que peu après leur utilisation alors même qu'elles ont des effets durables ; qu'ainsi, les articles 3 et 7 de l'ordonnance attaquée, qui ne font pas obstacle à la liberté d'aller et de venir des sportifs, ne portent au droit au respect de la vie privée et familiale de ces derniers, garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et à la liberté individuelle que des atteintes nécessaires et proportionnées aux objectifs d'intérêt général poursuivis par la lutte contre le dopage, notamment la protection de la santé des sportifs ainsi que la garantie de l'équité et de l'éthique des compétitions sportives ; que l'ordonnance attaquée ne méconnaît pas non plus, en tout état de cause, les stipulations de la convention internationale contre le dopage dans le sport, qui ne sont pas d'effet direct ;
Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit ; que les sportifs inscrits sur la liste des sportifs de haut niveau ou sur celle des sportifs  Espoir  , lesquelles incluent des sportifs amateurs et les sportifs professionnels licenciés, qui peuvent être soumis à l'obligation de localisation en vue de la réalisation de contrôles anti-dopage, ne sont pas dans la même situation que les autres sportifs eu égard au niveau des compétitions auxquelles ils sont appelés à participer et au risque plus élevé de dopage que peuvent entraîner ces compétitions ; que les sportifs qui ont fait l'objet d'une sanction disciplinaire pour dopage lors des trois dernières années ne sont pas non plus dans la même situation que les autres sportifs ; que, par ailleurs, les sportifs appartenant au  groupe cible  ne sont pas  dans la même situation que d'autres professions ; qu'ils peuvent ainsi, sans que soit méconnu le principe d'égalité, être soumis à des conditions particulières de contrôle anti-dopage ;
Considérant que les obligations de  localisation  posées par l'ordonnance attaquée, qui, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, sont justifiées par l'objectif d'intérêt général de lutte contre le dopage et sont proportionnées à cet objectif, ne constituent pas non plus, en tout état de cause, des restrictions à la concurrence contraires aux articles 101 et suivants du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Considérant que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 15 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne relatif au droit de toute personne à travailler et  à exercer une profession librement et au droit de tout citoyen de l'Union de chercher un emploi ne saurait être invoqué à l'encontre de l'article 3 de l'ordonnance attaquée, qui  ne met pas en oeuvre le droit de l'Union ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que  les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation  de l'ordonnance attaquée ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par l'UNION NATIONALE DES FOOTBALLEURS PROFESSIONNELS et autres et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'UNION NATIONALE DES FOOTBALLEURS  PROFESSIONNELS et autres est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DES FOOTBALLEURS PROFESSIONNELS, premier requérant dénommé, au Premier ministre et à la ministre des sports. Les autres requérants seront informés de la présente décision par la SCP Rocheteau et Uzan-Sarano, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui les représente devant le Conseil d'Etat. Une copie en sera adressée pour information à l'Agence française de lutte contre le dopage et au garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés.