Conseil d'État · 5ème et 4ème sous-sections réunies — 16 mars 2011

Vu le pourvoi, enregistré le 11 février 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, du MINISTRE DE LA DEFENSE ; le MINISTRE DE LA DEFENSE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt n° 07NT00511 du 2 décembre 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté son appel tendant à l'annulation du jugement n° 05-4738 du 12 décembre 2006 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé les décisions des 26 novembre 2004 et 18 août 2005 de la direction du commissariat de la marine à Brest et condamné l'Etat à reverser à la compagnie China Shipping Container Lines la somme de 139 257,39 euros avec intérêts au taux légal à compter du 18 octobre 2005 ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 ;
Vu la convention internationale du 28 avril 1989 sur l'assistance ;
Vu le code des assurances ;
Vu la loi n° 67-545 du 7 juillet 1967 ;
Vu le décret n° 2004-112 du 6 février 2004 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Frédéric Desportes, chargé des fonctions de Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Tiffreau, Corlay, avocat de la compagnie China Shipping France Container Lines et de la société China Shipping France Agency Assurance Foreningen Skuld et de la SARL France P § I,
- les conclusions de Mme Sophie-Justine Lieber, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Tiffreau, Corlay, avocat de la compagnie China Shipping France Container Lines, de la société China Shipping France Agency Assurance Foreningen Skuld et de la SARL France P § I ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, le 27 octobre 2004, après que le navire " Xing Qing Dao ", battant pavillon de la République populaire de Chine, eut perdu en haute mer vingt conteneurs, le préfet maritime de l'Atlantique a mis en demeure l'armateur de ce navire, la compagnie China Shipping Container Lines, de prendre toutes les mesures appropriées pour faire cesser avant le 28 octobre 2004, 12 h 00 GMT, le danger représenté pour la navigation maritime par la dérive des conteneurs, l'avertissant qu'à défaut, pourraient être prises à ses " frais, risques et périls, toutes les mesures nécessaires pour mettre fin au danger " ; qu'à compter du 28 octobre 2004, plusieurs vols ont été effectués par des aéronefs de la marine nationale pour localiser les conteneurs ; que l'un d'entre eux a été repéré le 2 novembre 2004 puis récupéré par le bâtiment de soutien, d'assistance et de dépollution " Argonaute " affrété par la marine ; que ce conteneur a été débarqué à Brest où il a été pris en charge par un agent consignataire agissant pour la compagnie China Shipping Container Lines ; que, par une lettre du 26 novembre 2004, le directeur du commissariat de la marine à Brest a demandé à cette compagnie, faisant valoir que sa " responsabilité " était engagée, de réparer " le préjudice subi " par l'Etat, évalué à la somme de 139 257,39 euros représentant le coût de la mise en oeuvre des moyens militaires d'intervention de la marine nationale ; qu'après règlement de cette somme par la compagnie China Shipping Container Lines, la société France P et I, représentant en France de la société Foreningen Skuld, assureur de l'armateur, en a sollicité le remboursement auprès du commissariat de la marine à Brest, lequel a opposé un refus par courrier du 18 août 2005 ; que la compagnie China Shipping Container Lines, la société China Shipping France Agency qui représente la compagnie en France, la société Foreningen Skuld et la société France P et I ont saisi le tribunal administratif de Rennes aux fins, d'une part, de voir annuler les décisions des 26 novembre 2004 et 18 août 2005 et, d'autre part, de voir l'Etat restituer, avec intérêts au taux légal, la somme qui lui avait été versée ; que, par jugement du 12 décembre 2006, le tribunal administratif a estimé que les sociétés Foreningen Skuld et France P et I ne justifiaient pas d'un intérêt pour agir mais prononcé, sur la demande de la compagnie China Shipping Container Lines et de la société China Shipping France Agency, les mesures sollicitées ; que le MINISTRE DE LA DEFENSE se pourvoit contre l'arrêt du 2 décembre 2008, par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté son appel tendant à l'annulation de ce jugement ; que les sociétés Foreningen Skuld et France P et I ont formé un pourvoi incident ;
Considérant qu'aux termes du premier paragraphe de l'article 12 de la convention internationale sur l'assistance du 28 avril 1989 : " Les opérations d'assistance qui ont eu un résultat utile donnent droit à une rémunération " ; que l'article 1er de la même convention précise, dans son a), que les opérations d'assistance s'entendent de " tout acte ou activité entrepris pour assister un navire ou tout autre bien en danger dans les eaux navigables ou dans n'importe quelles autres eaux " et, dans son c), que le terme " bien " désigne " tout bien qui n'est pas attaché de façon permanente et intentionnelle au littoral et comprend le fret en risque " ; que, sauf le cas où l'assistant est en droit de réclamer l'indemnité spéciale prévue par l'article 14, la rémunération qui lui est due est fixée selon les modalités prévues aux paragraphes 1 et 3 de l'article 13 et doit être payée, aux termes du paragraphe 2 du même article, par " toutes les parties intéressées  au navire et aux autres biens sauvés en proportion de leur valeur respective " ;
Considérant que le paragraphe 3 de l'article 5 de la convention précitée stipule que " la mesure dans laquelle une autorité publique qui est obligée d'exécuter des opérations d'assistance peut se prévaloir des droits et recours prévus par la présente Convention est déterminée par la législation de l'Etat ou cette autorité est située " ; que, sous les réserves qu'il prévoit,  l'article 21 de la loi du 7 juillet 1967 relative aux événements de mer rend applicables aux navires de l'Etat et aux navires affectés à un service public les dispositions de cette loi relatives à l'assistance et, notamment, celles de son article 10 aux termes duquel " tout fait d'assistance ayant eu un résultat utile donne lieu à une équitable rémunération " ; que ces dispositions combinées ont pour effet de permettre aux autorités publiques de se prévaloir des stipulations des articles 12 et 13 de la convention du 28 avril 1989 ;
Considérant que, pour écarter l'argumentation du MINISTRE DE LA DEFENSE qui soutenait qu'en application des stipulations de la convention internationale du 28 avril 1989 sur l'assistance la compagnie China Shipping Container Lines était tenue de rembourser à l'Etat les frais exposés par lui pour la recherche et la récupération des conteneurs tombés à la mer, la cour administrative d'appel, après avoir jugé que les condition d'octroi de l'indemnité spéciale prévue par l'article 14 n'étaient pas réunies, a énoncé, pour écarter également l'application de l'article 12 et, en conséquence, l'octroi d'une rémunération sur le fondement de l'article 13, que l'opération d'assistance n'avait pas eu de résultat utile dès lors qu'un seul conteneur sur vingt avait pu être récupéré ;
Considérant toutefois que, s'il ne peut être reproché à la cour administrative d'appel d'avoir écarté l'application de l'article 14 de la convention du 28 avril 1989 dès lors qu'aucune disposition de la loi du 7 juillet 1967 n'autorise l'Etat à réclamer l'indemnité spéciale prévue par cet article, elle ne pouvait, pour juger que l'opération d'assistance n'avait pas eu de résultat utile au sens de l'article 12 et écarter en conséquence toute rémunération au titre de l'article 13, se borner à relever qu'un seul conteneur avait été récupéré, sans rechercher quelle était la valeur de la marchandise que l'opération d'assistance avait ainsi permis de sauvegarder ; qu'en omettant de procéder à cette recherche, elle a entaché son arrêt d'une erreur de droit ; que, contrairement à ce qui est soutenu par la compagnie China Shipping Container Lines, la circonstance que, par des motifs non critiqués par le MINISTRE DE LA DEFENSE, elle a estimé que la décision du 26 novembre 2004 émanait d'une autorité incompétente ne suffit pas, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, à justifier la restitution des sommes en litige ; que, dès lors, sans qu'il soit besoin de statuer sur le pourvoi incident ni d'examiner les autres moyens du MINISTRE DE LA DEFENSE, l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes doit être annulé ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Sur la compétence de la juridiction administrative :
Considérant qu'aux termes de l'article 221 de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 : " 1. Aucune disposition de la présente partie ne porte atteinte au droit qu'ont les Etats, en vertu du droit international, tant coutumier que conventionnel, de prendre et faire appliquer au-delà de la mer territoriale des mesures proportionnées aux dommages qu'ils ont effectivement subis ou dont ils sont menacés afin de protéger leur littoral ou les intérêts connexes, y compris la pêche, contre la pollution ou une menace de pollution résultant d'un accident de mer, ou d'actes liés à un tel accident, dont on peut raisonnablement attendre des conséquences préjudiciables./ 2. Aux fins du présent article, on entend par " accident de mer " un abordage, échouement ou autre incident de navigation ou événement survenu à bord ou à l'extérieur d'un navire entraînant des dommages matériels ou une menace imminente de dommages matériels pour un navire ou sa cargaison " ;
Considérant par ailleurs qu'aux termes de l'article 1er du décret du 6  février 2004 relatif à l'organisation de l'action de l'Etat en mer : " Le représentant de l'Etat en mer est le préfet maritime. Délégué du Gouvernement, il est le représentant direct du Premier ministre et de chacun des membres du Gouvernement. Son autorité s'exerce à partir de la laisse de basse mer, sauf dans les ports à l'intérieur de leurs limites administratives et dans les estuaires en deçà des limites transversales de la mer./ Le préfet maritime veille à l'exécution des lois, des règlements et des décisions gouvernementales. Investi du pouvoir de police générale, il a autorité dans tous les domaines où s'exerce l'action de l'Etat en mer, notamment en ce qui concerne la défense des droits souverains et des intérêts de la Nation, le maintien de l'ordre public, la sauvegarde des personnes et des biens, la protection de l'environnement et la coordination de la lutte contre les activités illicites. "
Considérant qu'il résulte de ces textes que la créance que l'Etat est susceptible de détenir sur une personne privée au titre des frais afférents à une intervention en mer exécutée dans le cadre de la mission de police administrative confiée au préfet maritime par l'article 1er du décret du 6 février 2004 et assurée par lui au nom de l'Etat tant dans la mer territoriale française qu'au-delà de celle-ci en application des stipulations de l'article 221 de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, présente par nature le caractère d'une créance administrative ; que, dès lors, la juridiction administrative est seule compétente pour se prononcer sur le bien-fondé d'une telle créance ; qu'il suit de là que le MINISTRE DE LA DEFENSE n'est pas fondé à soutenir que les demandes présentées devant le tribunal administratif de Rennes auraient été portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
Considérant que contrairement à ce que soutient le MINISTRE DE LA DEFENSE le jugement du tribunal administratif de Rennes est suffisamment motivé ;
Sur la recevabilité de la demande de la société Foreningen Skuld et de la société France P et I :
Considérant que, ne pouvant justifier du versement d'une indemnité à leur assuré ou à la victime, la société Foreningen Skuld, assureur de la compagnie China Shipping Container Lines, et son représentant en France, la société France P et I, ne remplissent pas les conditions de la subrogation légale prévue par l'article L. 121-2 du code des assurances et sont en conséquence sans intérêt à agir ; que, par suite, elles ne sont pas fondées à soutenir, par la voie d'un appel incident, que le tribunal administratif aurait déclaré à tort leur demande irrecevable ;
Sur la recevabilité de la demande de la compagnie China Shipping Container Lines et de la société China Shipping France Agency dirigée contre la décision du 18 août 2005 :
Considérant que, le recours gracieux ayant donné lieu à la décision du commissariat de la marine du 18 août 2005 ayant été formé par la société France P et I au nom de la compagnie China Shipping Container Lines, le MINISTRE DE LA DEFENSE n'est pas fondé à soutenir que celle-ci et son représentant en France seraient irrecevables à contester la légalité de cette décision ;
Sur le fond du litige :
En ce qui concerne la régularité des décisions des 26 novembre 2004 et 18 août 2005 :
Considérant que la décision du 26 novembre 2004, qui s'analyse en un ordre de recette, de même que celle du 18 août 2005 rejetant le recours gracieux de la compagnie China Shipping Container Lines, ont été signées par un attaché de service administratif n'ayant pas la qualité d'ordonnateur et ne justifiant d'aucune délégation de signature ; que, dans ces conditions, le MINISTRE DE LA DEFENSE n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a annulé ces décisions comme émanant d'une autorité incompétente et condamné en conséquence l'Etat à restitution avec les intérêts au taux légal à compter du 18 octobre 2005 et capitalisation des intérêts échus à la date du 18 octobre 2006 ;
Considérant, toutefois, que l'annulation d'un ordre de recette pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, que la restitution à l'intéressé des sommes perçues sur le fondement du titre irrégulier soit immédiate ; qu'en effet, lorsque la créance de l'administration est bien fondée, la juridiction, saisie de conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint de restituer les sommes perçues sur le fondement du titre irrégulier, doit subordonner la restitution de la somme réclamée à l'absence de délivrance par l'administration, dans le délai déterminé par sa décision, d'un nouveau titre de perception régulier ; qu'il y a lieu, en conséquence, d'examiner les moyens par lesquels le MINISTRE DE LA DEFENSE soutient qu'il était fondé à réclamer à la compagnie China Shipping Container Lines les sommes dont celle-ci demande la restitution ;
En ce qui concerne le bien-fondé de la créance de l'Etat :
Considérant, en premier lieu, qu'en application des stipulations de l'article 221 de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982, l'Etat français était autorisé à intervenir, dans l'exercice de ses pouvoirs de police, pour rechercher et récupérer les conteneurs tombés à la mer à environ 100 milles nautiques au sud-ouest de la pointe du Raz dès lors que la dérive de ces conteneurs, susceptibles de causer un accident de mer, présentait un grave danger pour la navigation et exposait les côtes françaises, en cas de collision avec un navire, à un risque de pollution ;
Considérant, en second lieu, que, comme il a été dit ci-dessus, l'assistance portée en mer par l'Etat à un navire ou à un bien peut donner lieu à rémunération en application des stipulations et dispositions combinées, d'une part, des articles 5 et 12 de la convention sur l'assistance du 28 avril 1989, et d'autre part, des articles 10 et 21 de la loi du 7 juillet 1967, dès lors qu'elles ont eu un " résultat utile " ;
Considérant qu'aux termes de l'article 13 de ladite convention : " 1. La rémunération est fixée en vue d'encourager les opérations d'assistance compte tenu des critères suivants, sans égard à l'ordre dans lequel ils sont présentés ci-dessous : / a) La valeur du navire et des autres biens sauvés ; / b) L'habileté et les efforts des assistants pour prévenir ou limiter les dommages à l'environnement ; / c) L'étendue du succès obtenu par l'assistant ;/ d) La nature et l'importance du danger ; / e) L'habileté et les efforts des assistants pour sauver le navire, les autres biens et les vies humaines ; / f) Le temps passé, les dépenses effectuées et les pertes subies par les assistants ; / g) Le risque de responsabilité et les autres risques courus par les assistants ou leur matériel ; / h) La promptitude des services rendus ; / i) La disponibilité et l'usage de navires ou d'autres matériels destinés aux opérations d'assistance ; / j) L'état de préparation ainsi que l'efficacité et la valeur du matériel de l'assistant. /2. Le paiement d'une rémunération fixée conformément au paragraphe 1 doit être effectué par toutes les Parties intéressées au navire et aux autres biens sauvés en proportion de leur valeur respective. Toutefois, un Etat Partie peut prévoir, dans sa législation nationale, que le paiement d'une rémunération doit être effectué par l'une des Parties intéressées, étant entendu que cette Partie a un droit de recours contre les autres Parties pour leur part respective. Aucune disposition du présent article ne porte préjudice à l'exercice de tout droit de défense. / 3. Les rémunérations, à l'exclusion de tous intérêts et frais juridiques récupérables qui peuvent être dus à cet égard, ne dépassent pas la valeur du navire et des autres biens sauvés " ;
Considérant qu'il ressort de l'instruction, et notamment d'un rapport d'expertise établi le 9 novembre 2004 par la société Brittany Marine Services pour le compte de la société China Shipping France, que le conteneur récupéré par la marine nationale était rempli de cartons de cigarettes dont la partie non dégradée par l'eau de mer représentait, en cas de commercialisation en France, une valeur de 457 380 euros ; que, dès lors, il ne peut être soutenu que l'opération d'assistance n'aurait pas eu un résultat utile au sens du paragraphe 1 de l'article 12 de la convention du 28 avril 1989 ;
Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier que, pour la recherche des conteneurs tombés à la mer et la récupération de l'un d'entre eux, ont été mis en oeuvre des moyens aériens et maritimes de la marine nationale pour un coût de 139 257,39 euros ; que cette somme, dont le montant n'est pas sérieusement contesté par la Compagnie China Shipping Container Lines, n'excède pas la valeur des biens sauvés ; qu'au regard de l'ensemble des critères énumérés au paragraphe 1 de l'article 13 précité, et notamment de la nature et de l'importance du danger que la dérive des conteneurs faisait courir à la navigation maritime, le montant de la rémunération due à l'Etat doit être fixé à ce montant ;
Considérant, enfin, que la compagnie China Shipping Container Lines, armateur du navire Xing Qing Dao ayant perdu une partie de sa cargaison en mer, doit être regardée comme une partie intéressée à la sauvegarde de cette cargaison au sens du paragraphe 2 de l'article 13 de cette convention, à laquelle incombe le paiement de la rémunération due à l'Etat, sans préjudice de son recours contre le propriétaire des marchandises ;
Considérant que, la créance de l'Etat étant justifiée dans son principe et dans son montant, la restitution à la compagnie China Shipping Container Lines de la somme qu'elle réclame doit être subordonnée à la condition que l'Etat n'ait pas émis, dans un délai qu'il convient de fixer à deux mois à compter de la notification de la présente décision, un nouveau titre dans des conditions régulières ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MINISTRE DE LA DEFENSE est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a fait droit purement et simplement à la demande de la compagnie China Shipping Container Lines tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de lui restituer, avec intérêts au taux légal, la somme versée par elle en rémunération de l'opération d'assistance ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, le jugement attaqué doit être annulé en tant qu'il n'a pas accordé à l'Etat de délai pour la restitution de cette somme ;
Sur les conclusions de la compagnie China Shipping Container Lines, la société China Shipping France Agency, la société Foreningen Skuld et la société France P et I tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la compagnie China Shipping Container Lines, la société China Shipping France Agency, la société Foreningen Skuld et la société France P et I et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 2 décembre 2008 et l'article 2 du jugement du tribunal administratif de Rennes du 12 décembre 2006 sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint à l'Etat de restituer à la compagnie China Shipping Container Lines, avec intérêts au taux légal à compter du 18 octobre 2005, la somme de 139 257,39 euros perçue sur le fondement de l'ordre de recette annulé, dans le délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision si l'Etat n'a pas émis avant l'expiration de ce délai un nouvel ordre de recette dans des conditions régulières. Les intérêts échus à la date du 18 octobre 2006 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du MINISTRE DE LA DEFENSE devant la cour administrative d'appel et l'appel incident des sociétés Foreningen Skuld et France P et I sont rejetés.
Article 4 : Les conclusions de la compagnie China Shipping Container Lines et des sociétés China Shipping France Agency, Foreningen Skuld et France P et I tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE DE LA DEFENSE ET DES ANCIENS COMBATTANTS, à la compagnie China Shipping Container Lines, à la société China Shipping France Agency, à la société Foreningen Skuld et à la société France P et I.