Conseil d'État · Juge des référés — 14 mars 2011

Vu la requête, enregistrée le 23 février 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE, dont le siège est 17, rue Bergère à Paris (75009) ; la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) de suspendre, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du 4 octobre 2010 du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat relatif à la mise en place d'autorisations de pêche de l'anguille en eau douce ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient que l'article L. 434-5 du code de l'environnement lui confère intérêt pour agir contre l'arrêté en cause ; que la condition d'urgence est remplie en ce que l'exécution de l'arrêté attaqué rend effective la possibilité pour les pêcheurs professionnels de poursuivre la pêche à la civelle et à l'anguille argentée alors que l'anguille européenne est au nombre des espèces menacées en situation de danger critique d'extinction ; qu'il existe un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté ; qu'en effet, cet arrêté a été pris sur le fondement du décret n°2010-1110 du 22 septembre 2010 qui est illégal ; que l'arrêté est illégal faute de comporter le visa du décret sur le fondement duquel il est intervenu ; que l'arrêté a été signé par une autorité incompétente ; qu'il n'a pas été précédé de la consultation de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques requise par les articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement ; qu'il est entaché d'erreur de droit en ce qu'il instaure un régime d'autorisation restrictif d'une liberté publique sans fondement légal ; qu'il méconnaît le règlement n°1100/2007 du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes en ce qu'elle ne prend pas les mesures nécessaires pour préserver l'espèce ;
Vu l'arrêté dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête en annulation présentée pour la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 mars 2011, présenté par la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, qui conclut au rejet de la requête ; elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie ; que la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE n'établit pas que la mise en place du régime d'autorisation résultant de l'exécution de l'arrêté préjudicierait de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts qu'elle entend défendre ; qu'au contraire, la suspension demandée créerait une situation d'urgence en ce qu'elle ferait revivre le régime antérieur et moins protecteur applicable à la pêche de l'anguille ; qu'une telle suspension placerait la France en situation d'infraction au regard des exigences du droit communautaire ; qu'il n'y a pas de doute sérieux quant à la légalité de la décision ; qu'en effet, le décret du 22 septembre 2010 sur lequel se fonde la décision attaquée est légal ; qu'il a été pris dans le cadre d'une procédure régulière ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 4 de la Charte de l'environnement est inopérant et subsidiairement infondé ; que le principe de prévention résultant de l'article 3 de la Charte de l'environnement a été respecté par l'ensemble des mesures prises dans le cadre du plan national de gestion de l'anguille ; que le décret ne méconnaît pas le règlement du 18 septembre 2007, qui n'interdit pas la pêche à l'anguille ni n'impose de moratoire ; que le décret ne méconnaît pas le principe d'égalité dès lors que la pêche professionnelle de l'anguille présente des caractéristiques différentes de la pêche de loisir ; que le moyen tiré du défaut de visa affectant l'arrêté attaqué manque en fait ; que le signataire de l'arrêté était régulièrement habilité à le signer ; que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'erreur de droit en ce qu'il instaurerait un régime d'autorisation restrictif d'une liberté publique sans fondement légal est inopérant ; que l'arrêté ne méconnaît pas le règlement du 18 septembre 2007 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 ;
Vu le décret n°2010-1110 du 22 septembre 2010 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE et, d'autre part, la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ;
Vu le procès-verbal de l'audience du 10 mars 2011, au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Farge, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE ;
- les représentants de la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE ;
- les représentants de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ;
Et à l'issue de laquelle l'instruction a été close ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision  ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et des éléments indiqués lors de l'audience de référé que l'anguille européenne (Anguilla anguilla), espèce migratrice catadrome qui se reproduit dans la mer des Sargasses et grandit dans les eaux douces européennes, est une espèce menacée, désormais classée dans la catégorie des espèces en situation de  danger critique d'extinction  ; qu'en raison de cette situation, le Conseil de l'Union européenne a adopté, le 18 septembre 2007, le règlement (CE) n°1100/2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes ; que ce règlement a, notamment, imposé aux Etats membres d'élaborer un plan de gestion de l'anguille pour chaque bassin hydrographique et de le soumettre à la Commission avant le 31 décembre 2008 ; que l'objectif de ces plans de gestion est, dans une perspective de long terme, de  réduire la mortalité anthropique afin d'assurer avec une grande probabilité un taux d'échappement vers la mer d'au moins 40% de la biomasse d'anguilles argentées  ; que, parmi les mesures des plans de gestion, figurent notamment, outre des mesures de repeuplement ou d'aménagement des cours d'eaux,  la réduction de l'activité de pêche commerciale  et  la limitation de la pêche récréative  ; que les plans doivent, en outre, comprendre des mesures permettant de suivre et de vérifier la réalisation de l'objectif fixé par le règlement en terme de taux d'échappement ; qu'en application de ce règlement, la France a présenté à la Commission le 31 décembre 2008 un plan national de gestion de l'anguille, ultérieurement révisé les 12 novembre 2009 et 3 février 2010 conformément à ce que prévoit l'article 5 du règlement ; que, par une décision du 15 février 2010, la Commission a approuvé, au vu des résultats de l'évaluation technique et scientifique réalisée par le Conseil international pour l'exploration de la mer, le plan de gestion français révisé ;
Considérant qu'au titre des mesures de mise en oeuvre du plan national de gestion de l'anguille a été pris le décret du 22 septembre 2010 relatif à la gestion et à la pêche de l'anguille ; que ce décret, notamment, interdit la pêche à l'anguille en dehors des limites des unités de gestion fixées par arrêté du préfet de région ; que, s'agissant de la pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres, le décret l'interdit à tous les pêcheurs sur la façade méditerranéenne ainsi qu'aux pêcheurs de loisir sur la façade atlantique ; qu'il n'autorise cette pêche, sur la façade atlantique, qu'aux pêcheurs professionnels autorisés, pendant une période de cinq mois par an au plus, tant du moins que ne sont pas atteints les quotas de pêche par saison fixés par arrêté ; que, s'agissant de l'anguille jaune, le décret ne permet la pêche que pendant une période limitée et subordonne l'exercice de la pêche professionnelle ainsi que de la pêche de loisir lorsqu'elle utilise des engins ou des filets à l'obtention d'une autorisation ; que, s'agissant de l'anguille argentée, le décret en interdit la pêche, sauf autorisation donnée, en Méditerranée ou pour certains cours d'eau des unités de gestion Loire, Bretagne et Rhône-Méditerranée, à des pêcheurs professionnels autorisés ;
Considérant que, par arrêté du 4 octobre 2010 pris sur le fondement du décret du 22 septembre 2010, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a précisé les modalités de délivrance des autorisations requises, en vertu du décret, pour l'exercice, dans les conditions et sous les limites prévues par le décret, de la pêche à l'anguille par les pêcheurs professionnels et par les pêcheurs de loisir utilisant des engins ou des filets ;
Considérant que la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE a saisi le juge des référés du Conseil d'Etat d'une demande ne tendant à la suspension de l'exécution que du seul arrêté du 4 octobre 2010, en faisant valoir que l'exécution de cet arrêté a pour effet de rendre possible la poursuite d'une activité de pêche, en particulier pour les anguilles de moins de 12 centimètres, particulièrement préjudiciable à la conservation de l'espèce ; que la fédération requérante soutient à cette fin que l'arrêté du 4 octobre 2010 a été pris sur le fondement du décret n°2010-1110 du 22 septembre 2010 qui serait illégal ; que l'arrêté serait, de plus, illégal parce qu'il ne comporterait pas le visa du décret sur le fondement duquel il est intervenu, qu'il aurait été signé par une autorité incompétente, qu'il n'aurait pas été précédé de la consultation de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, qu'il instaurerait un régime d'autorisation sans fondement légal et qu'il méconnaîtrait le règlement (CE) n°1100/2007 du 18 septembre 2007 ;
Mais considérant, en premier lieu, que les moyens tirés du défaut de visa et de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué sont dépourvus de sérieux ; que les dispositions invoquées des articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement, qui définissent la spécialité et les missions de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, établissement public administratif de l'Etat, n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer la consultation obligatoire de cet établissement public préalablement à l'intervention de l'acte attaqué ; que leur invocation n'est, par suite, pas de nature à faire sérieusement douter de la légalité de l'arrêté contesté ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'eu égard à l'objet de l'arrêté dont la suspension de l'exécution est demandée - lequel n'est que de déterminer les modalités de délivrance des autorisations dont le principe a été institué par le décret du 22 septembre 2010 -, le moyen tiré de ce que cet arrêté instaurerait un régime d'autorisation sans fondement législatif n'est pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de cet arrêté ;
Considérant, en troisième lieu, que l'arrêté contesté a pour effet de permettre l'application des procédures d'autorisation instituées par le décret du 22 septembre 2010 dans le but d'assurer un meilleur suivi des activités de pêche et des captures, conformément aux termes du règlement du 18 septembre 2007 qui prévoit que les plans de gestion comprennent des mesures permettant de suivre et de vérifier la réalisation de l'objectif d'échappement ; que l'arrêté concourt ainsi, avec les autres mesures prises par ailleurs pour la mise en oeuvre du plan de gestion français, à la mise en oeuvre du règlement qui, s'il prévoit la mise en place de mesures de réduction de la pêche commerciale et de limitation de la pêche récréative, n'a pas interdit toute activité de pêche à l'anguille ; que, dans ces conditions et en l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté méconnaîtrait le règlement du 18 septembre 2007 ne paraît pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté ;
Considérant, enfin, que si la fédération requérante soutient, par la voie de l'exception, que le décret du 22 septembre 2010 serait illégal, en faisant à cet égard référence aux moyens soulevés dans le cadre de l'instance au fond, ces moyens tirés du défaut de consultation de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, de l'invocation des articles 3 et 4 de la Charte de l'environnement, du principe d'égalité et du règlement (CE) n°1100/2007 du 18 septembre 2007 ne paraissent pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, que les conclusions à fin de suspension présentées par la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE ne peuvent être accueillies ; que ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées ;
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : La requête de la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la FÉDÉRATION NATIONALE DE LA PÊCHE EN FRANCE et à la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.