Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 10 janvier 2007

Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 28 juillet et 22 septembre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES (FNIM), représentée par son président et ayant son siège 4, avenue de l'Opéra, à Paris (75001) ; la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2005-590 du 27 mai 2005, relatif à l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire et modifiant le code de la sécurité sociale, la décision ministérielle ayant reconnu ou agréé l'association UNOCAM comme étant l'Union nationale prévue par la loi, ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre de la santé et des solidarités a rejeté sa demande tendant à ce que soit constatée sa qualité de membre de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire ;
2°) subsidiairement, de prendre acte du mauvais accomplissement, par l'association UNOCAM, des formalités prévues par la loi du 1er juillet 1901, de ce que ses statuts ont été établis antérieurement au décret du 27 mai 2005 et de l'illégalité de la désignation des membres du bureau de cette association ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Eric Berti, chargé des fonctions de Maître des requêtes,
- les observations de Me de Nervo, avocat de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (UNOCAM),
- les conclusions de M. Luc Derepas, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 182-3 du code de la sécurité sociale :  L'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire regroupe des représentants des mutuelles régies par le code de la mutualité, des institutions de prévoyance régies par le présent code, de l'instance de gestion du régime local de l'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle et des entreprises mentionnées à l'article L. 310-1 du code des assurances et offrant des garanties portant sur le remboursement ou l'indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident. Cette union est dotée d'un conseil  ; que le même article dispose que cette union a notamment pour mission d'émettre des avis sur certaines propositions de décision de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, cette dernière pouvant l'associer à la négociation et la signature de certains accords, contrats ou conventions ; qu'en vertu de l'article L. 161-36-5 du même code, cet organisme participe au groupement d'intérêt public dénommé  Institut des données de santé  ; qu'aux termes, enfin, de l'article L. 184-1 de ce code :  Des dispositions réglementaires déterminent, en tant que de besoin, les modalités d'application du livre Ier. Sauf disposition contraire, elles sont prises par décret en Conseil d'Etat  ;
Considérant que le décret du 27 mai 2005, pris sur ce dernier fondement en vue de préciser les modalités de mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 182-3 du code de la sécurité sociale, a inséré les articles R. 182-2-8 à R. 182-2-12 dans la partie réglementaire de ce code ; que la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES (FNIM) demande l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de ce décret, d'autre part, de la décision que le ministre de la santé et des solidarités aurait prise de reconnaître et d'agréer l'association UNOCAM comme constituant l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire prévue par la loi et, enfin, de la décision implicite de rejet de ses demandes, adressées au même ministre par lettres des 11 mai et 28 juin 2005, de participer à cette union et à son conseil ;
Sur les conclusions dirigées contre le décret du 27 mai 2005 :
Considérant que lorsque, comme en l'espèce, un décret doit être pris en Conseil d'Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu'il avait soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par ce dernier ; que le respect de cette exigence doit être apprécié par ensemble de dispositions ayant un rapport entre elles ;
Considérant qu'il ressort de l'examen des pièces versées au dossier par le ministre de la santé et des solidarités que le projet de décret soumis à l'avis du Conseil d'Etat prévoyait que l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire instituée par l'article L. 182-3 du code de la sécurité sociale prendrait la forme d'une association relevant des dispositions de la loi du 1er juillet 1901, soumise à l'agrément du ministre chargé de la sécurité sociale, dotée de statuts et administrée par un conseil et par un bureau ; que le texte adopté par la section sociale du Conseil d'Etat ne prévoyait pas la création d'une telle personne morale et se bornait à définir la composition de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire et de son conseil ainsi que les modalités d'élection de son président et à préciser que les compétences de l'Union seraient exercées par son conseil ; que, si le décret attaqué reprend le texte adopté par le Conseil d'Etat, il y ajoute des dispositions, insérées à l'article R. 182-2-12 du code de la sécurité sociale, aux termes desquelles l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire est dotée de statuts et comporte un bureau exerçant certaines des compétences dévolues à l'Union ; que, si ces dernières dispositions reprennent - à l'exception, toutefois, d'une phrase selon laquelle le bureau  statue sur les demandes d'adhésion  - celles qui, dans le projet soumis par le Gouvernement au Conseil d'Etat, étaient relatives à la composition et au rôle du bureau, elles n'en modifient pas moins l'économie générale du texte adopté par le Conseil d'Etat, qui ne prévoyait pas que l'union aurait la personnalité morale, sans pour autant correspondre au projet initialement présenté par le Gouvernement, qui lui reconnaissait une telle personnalité sous la forme d'une association soumise à agrément ; que, dans ces conditions, le décret attaqué ne peut être regardé comme ayant été pris en Conseil d'Etat comme le prescrit l'article L. 184-1 du code de la sécurité sociale ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens présentés au soutien de ces conclusions, la FNIM est fondée à en demander l'annulation dans son ensemble ;
Sur les conclusions dirigées contre la décision qu'aurait prise le ministre de reconnaître ou d'agréer l'association UNOCAM :
Considérant qu'il ne résulte ni de l'article L. 182-3 du code de la sécurité sociale, ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire, que le ministre chargé de la sécurité sociale aurait le pouvoir de reconnaître ou d'agréer un organisme pour exercer les missions dévolues à l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre aurait pris une telle décision à l'égard de l'UNOCAM, association régie par la loi du 1er juillet 1901 dont l'assemblée générale constitutive s'est tenue le 23 mai 2005 ; que la circonstance que cet organisme a été consulté le 28 juin 2005 par le Gouvernement sur un projet de décret, n'est pas de nature à révéler l'existence d'une telle décision ; que dès lors, les conclusions analysées ci-dessus ne peuvent qu'être rejetées ;
Sur les conclusions dirigées contre la décision rejetant la demande de la FNIM de participer à l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire :
Considérant que, si la fédération requérante a saisi le ministre des solidarités, de la santé et de la famille, par lettres des 11 mai et 10 juin 2005, de demandes en vue d'être admise à participer à l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire et à son conseil, le ministre ne tenait ni de l'article L. 182-3 du code de la sécurité sociale, ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire, le pouvoir de décider d'une telle participation ; qu'il n'a ainsi commis aucune illégalité en ne faisant pas droit à cette demande ;
Sur les conclusions de la FNIM mettant en cause les modalités de création ou le fonctionnement de l'association UNOCAM :
Considérant qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur un litige relatif à l'organisation ou au fonctionnement d'une association ; que, dès lors, les conclusions analysées ci-dessus doivent être rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître ;
Sur les conclusions aux fins d'application de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la FNIM d'une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : Le décret du 27 mai 2005 est annulé.
Article 2 : L'Etat versera la somme de 3 000 euros à la FNIM au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la FNIM est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES, à l'association Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire et au ministre de la santé et des solidarités.