Conseil d'État · 2ème et 7ème sous-sections réunies — 3 août 2011

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 1er mars  et 2 juin 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE BLS, dont le siège est au 56 avenue de l'agent Sarre à Colombes (92700), la SOCIETE DHCOM, dont le siège est au 2/4 avenue de la Cerisaie Silic 302 à Fresnes Cedex (94260), la SOCIETE FRANCILIENNE DE COMMUNICATION, dont le siège est au 56 rue Albert à Paris (75013), la SOCIETE GILBA SYSTEM, dont le siège est au 436 bis faubourg Bannier à Fleury Les Aubrais (45400), la SOCIETE NEGOCE COM INTERNATIONAL, dont le siège est à la Villa Parc Immeuble Acacia, rue Lech Walesa à Lognes (77185), la SOCIETE ORBIPHONE, dont le siège est au 74 rue René Alazard à Bagnolet (93170), la SOCIETE SURVACOM, dont le siège est au 9/11 chemin de Chilly à Champlan (91160) ; la SOCIETE BLS et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2009-1651 du 23 décembre 2009 modifiant le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la directive n° 2002/20/CE du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de service de communications électroniques ;
Vu le code des postes et communications électroniques ;
Vu le code général de la propriété des personnes publiques ;
Vu le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Chadelat, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Gaschignard, avocat de la SOCIETE BLS, de la SOCIETE DHCOM, de la SOCIETE FRANCILIENNE DE COMMUNICATION, de la SOCIETE GILBA SYSTEM, de la SOCIETE NEGOCE COM INTERNATIONAL, de la SOCIETE ORBIPHONE et de la SOCIETE SURVACOM,
- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public,
La parole ayant à nouveau été donnée à la SCP Gaschignard, avocat de la SOCIETE BLS, de la SOCIETE DHCOM, de la SOCIETE FRANCILIENNE DE COMMUNICATION, de la SOCIETE GILBA SYSTEM, de la SOCIETE NEGOCE COM INTERNATIONAL, de la SOCIETE ORBIPHONE et de la SOCIETE SURVACOM ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 14 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques :  Les Etats membres veillent à ce que les droits, les conditions et les procédures applicables aux autorisations générales, aux droits d'utilisation ou aux droits de mettre en place des ressources ne puissent être modifiés que dans des cas objectivement justifiés et dans des proportions raisonnables. Il est fait part en bonne et due forme de l'intention de procéder à de telles modifications et les parties intéressées, dont les utilisateurs et les consommateurs, se voient accorder un délai suffisant pour exprimer leur point de vue sur les modifications proposées, délai qui sera d'au moins quatre semaines, sauf circonstances exceptionnelles  ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commission consultative des communications électroniques, instituée à l'article L. 33-4 du code des postes et des communications électroniques à l'effet d'émettre des avis en matière de réseaux et de services de communications électroniques et qui comprend, selon l'article D.99-4 du même code, en nombre égal, des représentants des exploitants de réseaux et des fournisseurs de services de communications électroniques, des représentants des utilisateurs de services, professionnels et particuliers, et des personnalités qualifiées, a été saisie du projet de décret attaqué sur lequel elle a rendu un avis le 18 novembre 2009 ; que ce mode de consultation qui permet aux intéressés d'exprimer leur point de vue dans un délai suffisant, est propre à satisfaire aux exigences du paragraphe 1 de l'article 14 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 et que, par suite, le moyen tiré de la violation de ce paragraphe ne peut qu'être écarté ;
Considérant que les dispositions de l'article 13 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif selon lesquelles les membres d'une commission ne peuvent prendre part aux délibérations lorsqu'ils ont un intérêt personnel à l'affaire qui en est l'objet, n'interdisent de délibérer que sur les dossiers dans lesquels les membres ont intérêt propre à l'exclusion des intérêts généraux de la profession qu'ils représentent ; qu'en l'absence d'élément de nature à démontrer l'intérêt personnel des exploitants et utilisateurs de réseaux de communications électroniques au nouveau dispositif de redevances instauré par le décret attaqué, le moyen tiré de l'atteinte portée à la règle d'impartialité énoncée par l'article 13 susvisée ne peut qu'être écarté ;
Sur la légalité interne du décret :
Considérant, en premier lieu, que pour complexe que soit la méthode de calcul des redevances retenue par le décret attaqué, dont la technicité est inhérente au régime d'autorisation d'utilisation des fréquences radioélectriques, les dispositions du décret s'adressent à des professionnels titulaires de cette autorisation et répond à l'objectif d'une gestion optimale de ressources en radiofréquences conformément aux prescriptions de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de ce que ces dispositions porteraient atteinte au principe de sécurité juridique et à l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme ne peut qu'être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 13 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 :  Les Etats membres peuvent permettre à l'autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d'utilisation des radiofréquences ou des redevances ou des numéros ou les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés, afin de tenir compte de la nécessité d'assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les Etats membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l'usage auquel elles sont destinées et tiennent compte des objectifs fixés à l'article 8 de la directive 2002/21/CE... ; qu'en outre et ainsi qu'il a été dit, l'article 14 de la directive fait obligation aux Etats membres de veiller à ce que les droits, les conditions et les procédures applicables aux autorisations générales, aux droits d'utilisation ou aux droits de  mettre en place des ressources ne puissent être modifiés que dans des cas  objectivement justifiés et dans des proportions raisonnables ;
Considérant que si les sociétés requérantes font valoir que le montant des redevances de gestion et domaniale, issu du nouveau mode de calcul institué par le décret attaqué, a augmenté d'une année sur l'autre dans des proportions qui ne sont ni raisonnablement proportionnées ni objectivement justifiées au sens des dispositions précitées de l'article 13 de la directive 2002/20/CE, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que les trois exemples cités ne peuvent être considérés comme représentatifs de l'évolution globale des redevances et, d'autre part, que la suppression de la différence de mode de calcul opérée entre les grands utilisateurs et les réseaux radioélectriques indépendants exploités par un installateur ou un loueur  tend à mettre fin au privilège de redevances anormalement basses conféré à certains opérateurs ; que, par suite, le moyen tiré de la violation de l'article 13 de la directive susvisée ne peut qu'être écarté ;
Considérant, en troisième lieu, qu'une redevance pour service rendu doit essentiellement trouver une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service et, par conséquent, doit correspondre à la valeur de la prestation ou du service et que le respect de cette équivalence peut être assuré, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de celui-ci pour son bénéficiaire ; que si les sociétés requérantes font grief au mode de calcul de la redevance de gestion d'être proportionné à la surface couverte par l'autorisation accordée pour l'utilisation du bloc de fréquences, dite  allotissement , les modalités retenues par le décret attaqué tendent non à rémunérer l'occupation de cette surface mais à intégrer la difficulté de trouver une fréquence disponible laquelle est fonction de l'importance de cette surface ; que, dès lors, le pouvoir réglementaire pouvait sans méconnaitre le principe selon lequel une redevance de gestion doit être instituée pour couvrir le coût du service rendu, établir son mode de calcul en tenant compte de la surface couverte par l'allotissement ;
Considérant, en quatrième lieu, que si les sociétés requérantes font valoir qu'en retenant un coefficient relatif à la surface couverte par l'allotissement identique en tous points du territoire, mise à part l'Ile-de-France, le décret attaqué n'a pas conféré au mode de calcul de la redevance domaniale un caractère objectivement justifié par la nature de l'occupation autorisée et n'assure pas une utilisation optimale des ressources, il n'est pas contesté qu'hormis l'Ile-de-France où la demande est saturée, les autres régions se trouvent globalement dans une situation identique en ce qui concerne l'usage des radiofréquences, laquelle n'impliquait donc pas de moduler la valeur du coefficient ; qu'en outre, le nouveau mode de calcul de la redevance domaniale prend en considération, dans le souci d'une utilisation optimale des ressources, les avantages retirés de l'utilisation de la fréquence en proportionnant la redevance à la quantité de spectre radioélectrique mis à disposition et, par suite, ne méconnait pas les dispositions de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques qui prescrivent de tenir compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ;
Considérant, en cinquième lieu, que l'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante ; qu'en principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs ; que, s'il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elles, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle, il n'en va ainsi que lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause ;
Considérant que, d'une part, si les sociétés requérantes soutiennent que l'absence de mesures transitoires prévues par le décret attaqué  porte  une atteinte excessive aux intérêts économiques et financiers des utilisateurs de fréquences radioélectriques, elle n'apportent aucun élément au soutien de leur affirmation ; que, d'autre part et ainsi qu'il a été dit, les acteurs du marché ont été  associés à la préparation de la réforme opérée par le décret attaqué ; qu'enfin, celle-ci répond à l'objectif susvisé d'une gestion optimale des ressources en radiofréquences ; que, par suite, le moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique ne peut qu'être écarté ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les  sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent, ni, par voie de conséquence, à demander l'application à leur bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la SOCIETE BLS, la SOCIETE DHCOM, la SOCIETE FRANCILIENNE DE COMMUNICATION, la SOCIETE GILBA SYSTEM, la SOCIETE NEGOCE COM INTERNATIONAL, la SOCIETE ORBIPHONE et la SOCIETE SURVACOM est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE BLS, à la SOCIETE DHCOM, à la SOCIETE FRANCILIENNE DE COMMUNICATION, à la SOCIETE GILBA SYSTEM, à la SOCIETE NEGOCE COM INTERNATIONAL, à la SOCIETE ORBIPHONE, à la SOCIETE SURVACOM, au Premier ministre, au ministre de l' économie, de l'industrie et de l'emploi et à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.