Conseil d'État · Juge des référés — 25 août 2011

Vu la requête, enregistrée le 10 août 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la société ALUR SNC dont le siège est situé 231, rue Saint-Honoré à Paris (75001) ; la société ALUR SNC demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'ordonnance n° 1102110 du 3 août 2011 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Rouen, statuant en application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à ce que soit ordonnée la suspension de l'exécution de l'arrêté pris par le maire de Veules-les-Roses en date du 28 juillet 2011 ordonnant l'interruption des travaux de construction d'un parc photovoltaïque sur le territoire de cette commune ;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient que l'ordonnance attaquée est irrégulière, faute de viser le décret n° 2009-1414 du 19 novembre 2009 ; qu'elle est insuffisamment motivée ; qu'à supposer même que la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable de travaux dont elle est titulaire ait été superfétatoire, elle est créatrice de droit et lui permettait de bénéficier des dispositions transitoires du a) du 1° du décret du 19 novembre 2009 ; qu'en toute hypothèse, elle ne présentait pas de caractère superfétatoire, dès lors que le changement de destination du bunker qui sera utilisé dans le cadre du projet rendait nécessaire une déclaration préalable de travaux ; que l'urgence est caractérisée en ce que le décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 lui impose de mettre en service l'installation avant le 8 octobre 2011 si elle veut pouvoir encore bénéficier des anciens tarifs, bien supérieurs aux tarifs actuels, de rachat de l'électricité ; que l'arrêté porte une atteinte grave au droit de disposer de ses biens et à la liberté d'entreprendre dès lors que, si l'interruption des travaux perdure, elle ne pourra pas respecter la date de mise en service de l'installation du 8 octobre 2011 et bénéficier des tarifs antérieurs, de sorte que l'équilibre économique de son projet sera totalement compromis ; que l'arrêté a été pris en méconnaissance du principe du respect des droits de la défense ; que l'arrêté est manifestement illégal en tant qu'il est fondé sur le motif que les travaux seraient réalisés sans autorisation ; que les deux autres motifs de l'arrêté interruptif de travaux ne sont pas étayés ;
Vu l'ordonnance contestée ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 août 2011, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que c'est à bon droit que le juge des référés du tribunal administratif a considéré que la décision tacite de non-opposition faisant suite à la déclaration préalable est superfétatoire ; que l'interprétation faite par la société ALUR SNC des dispositions transitoires prévues par l'article 9 du décret du 19 novembre 2009 est erronée ; qu'en tout état de cause une illégalité reposant sur une interprétation peu évidente des dispositions précitées ne pourrait être regardée comme manifeste ; que l'arrêté interruptif de travaux ne porte pas atteinte à la liberté de disposer de ses biens ; que la modification d'un dispositif administratif d'incitation et de soutien à la production d'énergie renouvelable ne peut constituer une atteinte à la liberté d'entreprendre ; que la société ALUR SNC ne démontre pas que les conséquences financières qu'elle invoque feraient totalement obstacle à la poursuite de son activité ; que le degré de gravité que peut revêtir une mesure affectant la liberté d'entreprendre doit prendre en compte les limitations qui ont été introduites par la législation pour permettre certaines interventions jugées nécessaires de la puissance publique ; que la condition d'urgence ne peut être considérée comme remplie dans la mesure où l'urgence dans laquelle se trouve la société ne résulte que de la façon dont elle a élaboré et mis en oeuvre son projet et en aucun cas de l'arrêté interruptif de travaux ; que le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire est inopérant dès lors que le maire de Veules-les-Roses était en situation de compétence liée ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
Vu le décret n° 2009-1414 du 19 novembre 2009 ;
Vu le décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la société ALUR SNC et, d'autre part, le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 23 août 2011 à 11h00 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Briard, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la société ALUR SNC ;
- le représentant de la société ALUR SNC ;
- Les représentants du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 août 2011, présentée pour la société ALUR SNC ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :  Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale...  ;
Considérant que la société ALUR SNC a déposé le 30 juillet 2009, dans le cadre de la réalisation d'un projet de parc photovoltaïque sur le territoire de la commune de Veules-les-Roses, une déclaration préalable de travaux, dont le dossier a été complété le 22 septembre 2009 ; que par lettre du 21 octobre 2009, dont il n'est pas contesté qu'elle n'a été notifiée à la société que postérieurement à l'expiration du délai d'un mois au terme duquel cette dernière pouvait s'estimer titulaire d'une décision de non-opposition, en vertu de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, le maire de Veules-les-Roses lui a indiqué que ce projet était dispensé de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, tout en précisant que le terrain d'assiette était situé en zone non constructible et qu'il devait être  compatible avec les objectifs de protection et de préservation  du rivage ;
Considérant que le décret du 19 novembre 2009 relatif aux procédures administratives applicables à certains ouvrages de production d'électricité, soumet à permis de construire les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire dépassant un certain seuil de puissance ; que le projet de la société ALUR SNC dépasse ce seuil ; que, cependant, l'article 9 de ce décret prévoit des dispositions transitoires ainsi rédigées :  Les dispositions du présent décret entrent en vigueur le premier jour du mois suivant la date de sa publication au Journal officiel. / Toutefois : 1° Les articles 1er à 3 ne sont pas applicables aux ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol : a) Lorsque ces ouvrages comportent des installations ou constructions ayant fait l'objet d'une décision de non-opposition à déclaration préalable ou d'un permis de construire avant l'entrée en vigueur du présent décret ; b) Lorsque ces ouvrages sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme et que les travaux ont été entrepris ou achevés à la date de l'entrée en vigueur du présent décret (...)  ;
Considérant que sur la base d'un procès-verbal de constatation d'infractions au code de l'urbanisme dressé le 7 juillet 2011 et sur le fondement du 10ème alinéa de l'article L. 480-2 de ce même code, le maire de Veules-les-Roses a pris, en date du 28 juillet 2011, un arrêté interruptif des travaux engagés par la société ALUR SNC, au motif que ces travaux étaient réalisés sans autorisation alors qu'ils étaient soumis à permis de construire ; que, par ce même arrêté, le maire a rappelé que l'installation se situait en zone inconstructible et que le terrain d'assiette était situé près du rivage ; que la société ALUR SNC fait valoir que l'interruption des travaux la mettra dans l'impossibilité de mettre en service son installation avant le 8 octobre 2011, date limite lui permettant, en vertu des dispositions transitoires des articles 3 et 4 du décret du 9 décembre 2010 suspendant l'obligation d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil, de bénéficier des tarifs de rachat d'électricité antérieurs à cette suspension et notablement supérieurs aux tarifs actuels, et compromettra définitivement la rentabilité économique de son projet ;
Considérant que la société soutient, d'une part, que son projet était soumis à déclaration préalable à la date à laquelle cette déclaration a été déposée, antérieurement à l'édiction du décret du 19 novembre 2009, dès lors que, si l'installation des panneaux solaires était dispensée d'une telle formalité, l'utilisation à des fins industrielles d'un bunker désaffecté et utilisé autrefois comme stand de tir par l'armée française révèle un changement de destination de cette construction soumis, en vertu des dispositions combinées des articles R. 421-17 et R. 123-9 du code de l'urbanisme, à une telle déclaration, d'autre part, qu'à supposer même qu'on ne puisse caractériser un tel changement de destination et que le projet ait été dans son ensemble dispensé de toute formalité sous l'empire de la réglementation antérieure à l'intervention du décret du 19 novembre 2009, elle n'en est pas moins titulaire d'une décision de non-opposition à déclaration préalable et doit donc bénéficier des dispositions précitées du a) du 1° de l'article 9 de ce décret qui exonèrent son projet de l'obligation de permis de construire ; que l'administration fait valoir, d'une part, que le bunker désaffecté n'avait aucune destination et que le projet ne caractérise donc aucun changement de destination, d'autre part, que la décision superfétatoire de non-opposition à déclaration préalable dont se prévaut la société ne fait pas échapper le projet aux dispositions du b) du 1° de l'article 9 du 19 novembre 2009, de sorte que, faute que les travaux aient été entrepris à la date d'entrée en vigueur de ce décret, ils devaient être soumis à permis de construire ;
Considérant que, compte tenu, d'une part, de l'incertitude quant à la conservation de destination du bunker malgré son caractère désaffecté et, par suite, quant au changement de destination qui serait résulté de sa transformation en installation industrielle, d'autre part, de l'ambiguïté des dispositions des a) et b) du 1° de l'article 9 du décret du 19 novembre 2009, tenant à ce que les installations qui étaient dispensées de toute formalité mais qui auraient cependant fait l'objet d'une autorisation pourraient relever du b) par leur nature ou du a) par le fait qu'elles ont fait l'objet d'une autorisation, le maire de Veules-les-Roses n'a pas, en prenant l'arrêté contesté, porté une atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale ; qu'il en est de même, par voie de conséquence, de l'irrégularité qui entacherait cet arrêté au motif qu'il a été pris sans que soit respectée la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui ne trouvent pas à s'appliquer lorsque le maire se trouve en situation de compétence liée lorsqu'il prend un arrêté interruptif de travaux en application des dispositions du 10ème alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme ; que si la société ALUR SNC conteste également les mentions par cet arrêté de la contrariété du projet à la règle d'inconstructibilité qui s'appliquerait au terrain d'assiette et de la proximité du rivage, ces deux mentions sont, ainsi que le reconnaît d'ailleurs la société, surabondantes, l'arrêté ordonnant l'interruption des travaux au seul constat de l'absence de permis de construire ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société ALUR SNC n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par l'ordonnance contestée, qui est suffisamment motivée et comporte le visa des dispositions dont elle fait application, le juge des référés du tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 28 juillet 2011 ; que ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent en conséquence être rejetées ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la société ALUR SNC est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société ALUR SNC et à la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.