Conseil d'État · 4ème et 5ème sous-sections réunies — 3 octobre 2011

Vu 1°), sous le n° 330137, la requête, enregistrée le 28 juillet 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE, dont le siège est 1 rue du Ballon à Lille (59034), représentée par sa présidente ; LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la circulaire du 18 février 2009 relative à la commission départementale d'aménagement commercial ;
2°) d'annuler les décisions implicites de rejet en date des 20 et 21 juin 2009, opposées d'une part, par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, d'autre part  par la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°), sous le n° 332462, la requête, enregistrée le 2 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE, dont le siège est 1 rue Ballon à Lille (59034) ; LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler, d'une part, la circulaire du 18 février 2009 relative à la commission départementale d'aménagement commercial et, d'autre part, les décisions des 28 juillet et 27 août 2009 respectivement du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales rejetant ses recours gracieux à l'encontre de cette circulaire ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de commerce ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Joanna Hottiaux, chargée des fonctions de Maître des Requêtes,
- les conclusions de Mme Gaëlle Dumortier, rapporteur public ;
Considérant que les requêtes visées ci-dessus présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Considérant que LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE demande l'annulation de la circulaire du 18 février 2009 relative à la commission départementale d'aménagement commercial,  élaborée conjointement par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ; qu'eu égard aux moyens qu'elles soulèvent, les requêtes de LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE doivent être regardées comme dirigée contre les points 1. 1. 2 " Remplacement des élus locaux ", 1. 1. 3. " Représentation des élus locaux " et 1. 1. 4 " Exemples " de la circulaire attaquée ;
Sur l'intervention du syndicat mixte du SCOT de Lille métropole :
Considérant que le syndicat mixte du SCOT de Lille métropole à intérêt à l'annulation des dispositions contestées de la circulaire du 18 février 2009 ; qu'ainsi son intervention est recevable ;
Sur la fin de non-recevoir opposée par les ministres :
Considérant que l'interprétation que, par voie de circulaires ou d'instructions, l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre, n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; que le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence de textes, une règle nouvelle entachée d'incompétence, ou s'il est soutenu à bon droit que l'interprétation qu'elles prescrivent d'adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu'elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ;
Considérant que les dispositions attaquées de la circulaire du 18 février 2009 revêtent le caractère d'instructions impératives adressées aux préfets ; que, dès lors, la fin de non-recevoir opposées par les ministres, tirée de ce que les dispositions attaquées ne feraient pas grief, doit être écartée ;
Sur la légalité des dispositions attaquées :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 751-2 du code de commerce : " I. La commission départementale d'aménagement commercial est présidée par le préfet. / II. Dans les départements autres que Paris, elle est composée : / 1° Des cinq élus suivants : a) Le maire de la commune d'implantation ; / b) Le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'aménagement de l'espace et de développement dont est membre la commune d'implantation ou, à défaut, le conseiller général du canton d'implantation ; / c) Le maire de la commune la plus peuplée de l'arrondissement, autre que la commune d'implantation (...) ; d) Le président du conseil général ou son représentant ; e) Le président du syndicat mixte ou de l'établissement public de coopération intercommunale chargé du schéma de cohérence territorial auquel adhère la commune d'implantation ou son représentant ou, à défaut, un adjoint au maire de la commune d'implantation. / Lorsque l'un des élus détient plusieurs mandats mentionnés ci-dessus, le préfet désigne pour le remplacer un ou plusieurs maires de communes situées dans la zone de chalandise concernée. (...) " ; qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 751-2 du même code : " Le maire de la commune d'implantation ne peut pas siéger à la commission en une autre qualité que celle de représentant de sa commune. Il en est de même du maire de la commune la plus peuplée de l'arrondissement ou de l'agglomération multicommunale lorsque celle-ci n'est pas la commune d'implantation. " ;
Considérant que pour contester la circulaire attaquée, LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE soutient que cette circulaire est contraire à la loi dans la mesure où elle indique que, lorsque le maire de la commune d'implantation ou le maire de la commune la plus peuplée est président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'aménagement ou de l'EPCI chargé du schéma de cohérence territoriale (SCOT), il ne peut ni siéger en qualité de président de l'EPCI, ni même se faire représenter par un autre élu de l'EPCI, de sorte que la circulaire, en prévoyant que le préfet, dans de tels cas, désigne des élus d'autres communes de la zone de chalandise, met en place des commissions départementales dont la composition, contrairement à l'esprit de la loi, peut ne pas comprendre des représentants des établissements publics intercommunaux ou syndicats mixtes ;
Considérant que, contrairement à ce que soutient la requérante, il résulte des dispositions précitées, en particulier du dernier alinéa du 1° du II de l'article L. 751-2 du code de commerce, que le législateur a entendu, en cas de cumul de plusieurs mandats mentionnés dans ce texte par l'un des cinq élus concernés, que le préfet désigne, afin de remplacer cet élu au sein de la commission départementale d'aménagement commercial, un ou plusieurs maires de communes situées dans la zone de chalandise concernée ; que cette règle est applicable, notamment, dans le cas où le maire de la commune d'implantation de l'équipement projeté ou le maire de la commune la plus peuplée de la zone concernée est également président de l'un des établissements publics de coopération intercommunale ou syndicats mixtes mentionnés dans le même texte, la circulaire attaquée suggérant dans ce cas aux préfets de choisir un maire issu d'une des communes de la zone de chalandise appartenant à ces établissements publics ou syndicats mixtes ; que si l'article R. 751-2 du code de commerce a prévu des modalités de représentation des élus au sein de la commission départementale d'aménagement commercial, cette représentation, qui n'induit pas le remplacement de ces élus, ne fait pas échec à l'interdiction du cumul des mandats prévue par l'article L. 751-2 du code de commerce ; qu'enfin la circulaire tire les conséquences nécessaires de la loi en indiquant que, lorsque le maire de la commune d'implantation du projet est aussi président de l'établissement public intercommunal compétent en matière d'aménagement de l'espace et d'élaboration du SCOT et que la zone de chalandise ne comporte qu'une seule commune, le nombre d'élus siégeant dans la commission doit être abaissé du fait de la règle de non-cumul, aucun autre maire de la zone en cause ne pouvant, dans cette hypothèse, être désigné par le préfet ;
Considérant que la circulaire attaquée n'a, par conséquent, pas donné des dispositions législatives en cause une interprétation erronée, ni excédé les pouvoirs des ministres signataires ; que, par suite, LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE n'est pas fondée à soutenir que cette circulaire est entachée d'excès de pouvoir ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE n'est fondée à demander l'annulation ni des dispositions attaquées de la circulaire du 18 février 2009, ni des décisions implicites de rejet nées les 20 et 21 juin 2009 du silence gardé par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et par le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi à l'égard de son recours gracieux, ni des décisions explicites de ces mêmes ministres en date des 28 juillet et 27 août 2009 ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement à LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE de la somme qu'elle lui demande à ce titre ;
D E C I D E :
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Article 1er  : L'intervention du syndicat mixte du SCOT de Lille métropole est admise.
Article 2 : Les requêtes de LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à LILLE METROPOLE COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au syndicat mixte du SCOT de Lille métropole.