Conseil d'État · 3ème et 8ème sous-sections réunies — 3 octobre 2011

Vu la requête, enregistrée le 15 février 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANÇAISE, dont le siège est 26, rue des Tournelles à Paris (75004), représentée par son président en exercice ; l'Union requérante demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2090190 du 15 décembre 2009 du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche autorisant jusqu'au 31 décembre 2010 la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Cruiser 350 de la société Syngenta Agro SAS, pour un usage en traitement de semences contre les oscinies, les taupins, les pucerons et les cicadelles sur le maïs grain, le maïs ensilage et le maïs porte-graine femelle ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 septembre 2011, présentée pour la société Syngenta Agro SAS ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 septembre 2011, présentée par l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANÇAISE ;
Vu la directive 91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991 ;
Vu la directive 2007/6/CE de la Commission du 14 février 2007 ;
Vu le code rural ;
Vu l'arrêté interministériel du 6 septembre 1994 portant application du décret n° 94-359 du 5 mai 1994 relatif au contrôle des produits phytopharmaceutiques ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, Auditeur,
- les observations de la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de la société Syngenta Agro SAS,
- les conclusions de M. Edouard Geffray, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de la société Syngenta Agro SAS ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 253-1 du code rural, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " I. - Sont interdites la mise sur le marché, l'utilisation et la détention par l'utilisateur final des produits phytopharmaceutiques s'ils ne bénéficient pas d'une autorisation de mise sur le marché (...) délivrée dans les conditions prévues au présent chapitre (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 253-4 du même code : " A l'issue d'une évaluation des risques et des bénéfices que présente le produit, l'autorisation de mise sur le marché est délivrée par l'autorité administrative après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, si les substances actives contenues dans ce produit sont inscrites sur la liste communautaire des substances actives (...) et si l'instruction de la demande d'autorisation révèle l'innocuité du produit à l'égard de la santé publique et de l'environnement, son efficacité et sa sélectivité à l'égard des végétaux et produits végétaux dans les conditions d'emploi prescrites. /  L'autorisation peut être retirée s'il apparaît, après nouvel examen, que le produit ne satisfait pas aux conditions définies au premier alinéa. / Un décret en Conseil d'Etat fixe la durée des différentes phases d'instruction des dossiers et les délais maximums pour chacune de ces phases, les conditions de délivrance, de retrait, de suspension ou de modification, la durée et les modalités de publication des autorisations de mise sur le marché. " ; que l'article R. 253-38 de ce code dispose : " L'autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique est délivrée pour dix ans par le ministre chargé de l'agriculture, après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (...) " ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le ministre chargé de l'agriculture ne peut autoriser la mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique que pour une durée de dix ans et après que l'instruction de la demande présentée par le pétitionnaire a établi l'innocuité, l'efficacité et la sélectivité du produit ; que, si le ministre est tenu de retirer l'autorisation s'il constate que les conditions requises pour son obtention ne sont plus remplies ou que des indications fausses ou fallacieuses ont été fournies dans la demande d'autorisation, il ne peut en revanche déroger, dans la décision d'autorisation, à la durée de validité de dix ans prescrite par l'article R. 253-38 du code rural que dans les hypothèses particulières prévues aux articles R. 253-44, R. 253-49 et R. 253-50 de ce code, c'est-à-dire dans le cas respectivement des produits que le ministre est tenu d'autoriser dans le cadre de la procédure d'autorisation de mise sur le marché par reconnaissance mutuelle mais dont il estime qu'ils présentent un risque pour la santé ou pour l'environnement, de certains produits contenant une substance active non inscrite sur la liste des substances actives et absente du marché le 25 juillet 1993 pour lesquels les conditions d'efficacité, de sélectivité et d'innocuité sont remplies, et des produits autorisés pour un usage contrôlé et limité afin de faire face dans l'urgence à une menace imprévisible qui ne peut être combattue par d'autres moyens ; qu'en revanche, les dispositions du c de l'article 18 de l'arrêté interministériel du 6 septembre 1994 portant application du décret n° 94-359 du 5 mai 1994 relatif au contrôle des produits phytopharmaceutiques, ne sauraient légalement permettre de déroger à la durée de dix ans prévue par les dispositions précitées de l'article R. 253-38 du code rural ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le ministre chargé de l'agriculture a, par une décision du 7 janvier 2008, autorisé pour une durée d'un an la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Cruiser de la société Syngenta Agro SAS, puis a, par une décision du 17 décembre 2008, renouvelé cette autorisation pour une nouvelle durée d'une année, en assortissant d'ailleurs ces autorisations successives de prescriptions relatives à la poursuite et à la finalisation des essais mis en place pour l'évaluation du risque à long terme pour les abeilles ; qu'à la suite d'un avis favorable de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) du 1er décembre 2009, le ministre a autorisé, le 15 décembre 2009, dans le cadre de la procédure de droit commun, la mise sur le marché de la préparation Cruiser 350 de la société Syngenta Agro SAS, qui est identique à la préparation Cruiser, pour un usage en traitement de semences contre les oscinies, les taupins, les pucerons et les cicadelles sur le maïs grain, le maïs ensilage et le maïs porte-graine femelle ; que cette autorisation a été délivrée pour une durée d'une année seulement et a été accompagnée de l'annonce, dans un communiqué de presse du ministre du 15 décembre 2009, qu'un réexamen complet de l'innocuité du produit serait réalisée à la fin de cette année d'autorisation pour étudier la possibilité d'un renouvellement, qui a d'ailleurs été accordé par une nouvelle décision d'autorisation rendue publique le 8 décembre 2010 ;
Considérant que le ministre a ainsi délivré, par la décision attaquée, une autorisation provisoire pour une durée d'un an ;
Considérant, d'une part, qu'il est constant que la décision attaquée ne relève d'aucune des hypothèses dans lesquelles les dispositions des articles R. 253-44, R. 253-49 et R. 253-50 du code rural permettent de déroger à la durée de dix ans prévue par l'article  R. 253-38 du même code ;
Considérant, d'autre part, que le ministre doit, à l'issue de l'instruction d'une demande d'autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique, tirer les conséquences de l'ensemble des éléments d'appréciation dont il dispose, notamment de l'avis de l'AFSSA, qui ne le lie pas ; qu'il n'a alors le choix qu'entre une décision de refus, s'il estime que l'innocuité et l'efficacité du produit ne sont pas suffisamment établies et, dans le cas contraire, en dehors des cas prévus aux articles R. 253-44, R. 253-49 et R. 253-50 du code rural, une décision d'autorisation pour dix ans ;
Considérant qu'en décidant de délivrer une autorisation pour une durée d'une année tout en annonçant, le même jour, que l'innocuité du produit Cruiser 350 ferait l'objet d'un réexamen complet à l'issue de cette année, le ministre doit nécessairement être regardé comme ayant justifié sa décision par le fait que les éléments d'appréciation dont il disposait à l'issue de l'instruction de la demande de la société Syngenta Agro SAS, notamment l'avis de l'AFSSA en date du 1er décembre 2009, ne lui permettaient pas de tenir pour suffisamment établie l'innocuité, notamment à long terme, du produit Cruiser 350 ; que le ministre ne peut à cet égard utilement soutenir pour la première fois devant le Conseil d'Etat, sans faire d'ailleurs état d'autres éléments d'appréciation dont il aurait disposé à la date de sa décision que l'avis précité de l'AFSSA, que, contrairement à ce que révélait à toutes les personnes intéressées la décision annoncée par son communiqué de presse du 15 décembre, il était en réalité convaincu, en décembre 2009, que l'innocuité du Cruiser 350 était suffisamment établie, ce qui, au demeurant, aurait dû le conduire à délivrer une autorisation pour dix ans ; qu'ainsi, à la date où il a pris la décision litigieuse, le ministre, qui a fait publiquement état de la nécessité de réexaminer rapidement les résultats de l'analyse de l'innocuité du Cruiser 350 et a donc admis que celle-ci ne pouvait être regardée comme suffisamment établie, ne pouvait, quelles qu'aient été son opinion réelle et sa préoccupation de prendre en compte les inquiétudes des apiculteurs, prendre, sur le fondement de son analyse des résultats de l'instruction de la demande de la société Syngenta Agro SAS, qu'une décision de refus ; qu'en outre, la succession, dans les conditions qui ont été exposées ci-dessus, de décisions d'autorisation valables pour un an seulement, qui est justifiée par le ministre, en des termes contradictoires, par le fait que l'innocuité du Cruiser 350 est suffisamment établie mais qu'il est cependant indispensable de décider, en même temps qu'une autorisation est délivrée, qu'elle sera, même en l'absence de tout élément nouveau, réexaminée au bout d'un an, doit être regardée comme contraire au régime d'autorisation tel qu'il a été prévu, en considération aussi bien des intérêts des demandeurs que de ceux de toutes les personnes intéressées par la délivrance d'une autorisation, ainsi que des nécessités de la protection de l'environnement et de la santé publique, par les textes cités ci-dessus ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la décision n° 2090190 du 15 décembre 2009 du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche autorisant jusqu'au 31 décembre 2010 la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Cruiser 350 de la société Syngenta Agro SAS, pour un usage en traitement de semences contre les oscinies, les taupins, les pucerons et les cicadelles sur le maïs grain, le maïs ensilage et le maïs porte-graine femelle, doit être annulée ;
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANÇAISE qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANÇAISE ;
D E C I D E :
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Article 1er : La décision n° 2090190 du 15 décembre 2009 du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche autorisant jusqu'au 31 décembre 2010 la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Cruiser 350 de la société Syngenta Agro SAS, pour un usage en traitement de semences contre les oscinies, les taupins, les pucerons et les cicadelles sur le maïs grain, le maïs ensilage et le maïs porte-graine femelle, est annulée.
Article 2 : L'Etat versera la somme de 3 000 euros à l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANÇAISE au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions de la société Syngenta Agro SAS présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANÇAISE, à la société Syngenta Agro SAS et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire.
Une copie en sera adressée pour information à l'Agence de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.