Conseil d'État · Juge des référés — 11 octobre 2011

Vu la requête, enregistrée le 28 septembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Avkhat A et Mme Luiza B épouse C, élisant domicile chez la Selarl Bouillon Pollono Shammas, 4 et 6 rue Deurbroucq à Nantes (44000) ; M. A et Mme C demandent au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'ordonnance n° 1108759 du 16 septembre 2011 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nantes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté leur demande tendant, d'une part, à ce qu'il soit constaté que le refus de prise en charge de leur hébergement par le préfet de la Loire-Atlantique en date du 15 septembre 2011 porte une atteinte grave et manifeste à leur droit d'asile et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au préfet de la Loire-Atlantique d'indiquer un lieu susceptible de les accueillir ainsi que leurs enfants dans un délai de 24 heures ;
2°) de faire droit à leur demande de première instance ;
3°) d'assortir l'injonction au préfet de la Loire-Atlantique d'indiquer un lieu susceptible d'accueillir la famille dans un délai de 24 heures d'une astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
ils soutiennent que l'urgence est caractérisée dès lors que leur famille de sept personnes dont trois mineures et deux malades, est sans hébergement ; qu'il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile ; qu'en tant que demandeurs d'asile, ils auraient dû bénéficier des conditions matérielles d'accueil, jusqu'à la réadmission effective vers un autre Etat de l'Union européenne ; que c'est à tort que le juge des référés de première instance a estimé qu'ils ne se sont pas présentés volontairement à l'aéroport en vue de leur départ vers la Pologne, dès lors que le préfet ne pouvait ignorer l'impécuniosité totale de leur famille ; qu'eu égard aux dispositions de l'article 7 du règlement (CE) 1560/2003 du 2 septembre 2003, la prise en charge du " transfert contrôlé " incombe à l'Etat ; que le même juge des référés a, d'une part, commis une erreur de droit faisant application des dispositions de l'article 16-1 a) de la directive  2003/9/CE du 27 janvier 2003, non transposées en droit interne, et qu'il a, d'autre part, fait une mauvaise appréciation de ces dispositions ; qu'en effet, la préfecture ne pouvait leur retirer le droit aux conditions matérielles d'accueil dès lors qu'ils ont été contraints par la préfecture de quitter leur lieu de résidence et ont répondu aux demandes d'entretien et d'informations des autorités françaises ;
Vu l'ordonnance attaquée ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 5 octobre 2011, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient, d'une part, que M. A et Mme C se sont soustraits volontairement à la mesure de réadmission ; que la délivrance des laissez-passer leur permettait de rejoindre par eux-mêmes le territoire polonais ; qu'ils ont refusé le transport jusqu'à l'aéroport proposé par la préfecture ; que, le transfert s'effectuant conformément au droit national du premier Etat membre  tel qu'il résulte de l'article 19.3 du règlement (CE) n° 343/2003, le transfert contrôlé prévu à l'article 7.1 b) du règlement (CE) 1560/2003 n'impose pas un accompagnement par les services préfectoraux du demandeur d'asile du lieu de domicile jusqu'au lieu de départ ; que les intéressés n'ont pas informé les services du préfet de la Loire-Atlantique de l'impossibilité de se rendre à l'aéroport ; que, d'autre part, n'étant plus considérés comme demandeurs d'asile à partir de la notification de la décision de réadmission vers la Pologne en date du 29 avril 2011, ils ne pouvaient bénéficier des conditions matérielles d'accueil prévues pour les demandeurs d'asiles par la directive 2003/9/CE ;
Vu le mémoire en intervention, enregistré 6 octobre 2011, présenté par la Cimade, dont le siège est situé 64 rue Clisson à Paris (75013), représentée par son président en exercice, qui tend aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; elle soutient en outre qu'elle a intérêt à agir dès lors qu'elle apporte son soutien aux demandeurs d'asile ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le règlement (CE) 343/2003 du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers;
Vu le règlement (CE) 1560/2003 du 2 septembre 2003  portant modalités d'application du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers ;
Vu la directive 2005/85 (CE) du Conseil du 1er décembre 2005 ;
Vu la directive 2003/9 (CE) en date du 27 janvier 2003 ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
Vu le code du travail ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. A et Mme C et, d'autre part le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du jeudi 6 octobre 2011 à 15 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Capron, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A et Mme C ;
- le représentant de la Cimade ;
- les représentants du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration ;
et à l'issue de laquelle l'instruction a été prolongée jusqu'au 7 octobre 2011 ;
Vu les observations complémentaires, enregistrées le 7 octobre 2011, présentées par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, qui conclut au rejet de la requête ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 7 octobre 2011, présenté par M. A et Mme C ;
Vu les observations, enregistrées le 7 octobre 2011, présentées par la Cimade ;
Considérant que la Cimade a intérêt à l'annulation de l'ordonnance attaquée ; qu'ainsi son intervention est recevable ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale (...) " ;
Considérant que le droit constitutionnel d'asile, qui a le caractère d'une liberté fondamentale, a pour corollaire le droit de solliciter le statut de réfugié ; que, s'il implique que l'étranger qui sollicite la reconnaissance de la qualité de réfugié soit en principe autorisé à demeurer sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande, ce droit s'exerce dans les conditions définies par l'article L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; que le 1° de cet article permet de refuser l'admission en France d'un demandeur d'asile lorsque l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat en application des dispositions du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 ; que l'article 20 de ce règlement prévoit que le transfert du demandeur d'asile vers le pays de réadmission doit se faire dans les six mois à compter de l'acceptation de la demande de reprise en charge et que ce délai peut être porté à dix-huit mois si l'intéressé " prend la fuite " ; que la notion de fuite au sens de ce texte doit s'entendre comme visant notamment le cas où un ressortissant étranger non admis au séjour se serait soustrait de façon intentionnelle et systématique au contrôle de l'autorité administrative en vue de faire obstacle à une mesure d'éloignement le concernant ; qu'aux termes, enfin, des dispositions du paragraphe 1 de l'article 3 de la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 relative à l'accueil des demandeurs d'asile : " La présente directive s'applique à tous les ressortissants de pays tiers et apatrides qui déposent une demande d'asile à la frontière ou sur le territoire d'un État membre tant qu'ils sont autorisés à demeurer sur le territoire en qualité de demandeurs d'asile, ainsi qu'aux membres de leur famille, s'ils sont couverts par cette demande d'asile conformément au droit national " ;
Considérant qu'il résulte des éléments produits devant le juge des référés du tribunal administratif de Nantes ainsi que de ceux produits à l'appui de la présente affaire, notamment lors de l'audience du 6 octobre 2011, que M. A et Mme C, ressortissants russes, sont entrés en France le 26 janvier 2011 accompagnés de leurs cinq enfants ; qu'ils ont présenté une demande d'admission au séjour en qualité de demandeur d'asile auprès du préfet de la Loire-Atlantique ; que ces demandes d'admission au séjour ont été rejetées par une décision du préfet du 28 mars 2011, au motif que l'examen des demandes d'asile relevait de la Pologne, en vertu du règlement précité du 18 février 2003 ; que les autorités polonaises ayant donné leur accord à la reprise en charge des intéressés, le 30 mars 2011, le préfet de la Loire-Atlantique a en conséquence décidé leur réadmission vers la Pologne, par arrêté du 29 avril 2011, notifié par voie administrative le jour même ; qu'il a ensuite organisé le transfert des intéressés vers la Pologne, sur le fondement du règlement (CE) n° 1560/2003 du Conseil du 2 septembre 2003 ; que, lors d'un entretien en préfecture, le 3 août 2011, la date du départ a été fixée au 18 août 2011 ; que M. A, Mme C et leurs enfants ne s'étant pas présentés à l'aéroport de Roissy, le 18 août 2011, à l'embarquement du vol à destination de Varsovie qui leur avait été réservé par les services de la préfecture, le préfet de la Loire-Atlantique leur a notifié, par courrier du 29 août 2011, que la prise en charge de leur hébergement cesserait dans un délai maximum de quinze jours ; que cet hébergement a effectivement cessé à compter du 15 septembre 2011 ; que, par ailleurs, ayant estimé que les intéressés s'étaient intentionnellement soustraits à l'exécution des mesures prises à leur égard, le préfet de la Loire-Atlantique a considéré qu'ils devaient être regardés comme " en fuite " au sens des dispositions précitées et a informé les autorités polonaises que le délai de transfert était porté à dix-huit mois, en application du paragraphe 2 de l'article 20 du règlement du 18 février 2003 précité ;
Considérant qu'aux termes de l'article 7 du règlement du 2 septembre 2003 précité relatif aux modalités du transfert : " 1. Le transfert vers l'État responsable s'effectue de l'une des manières suivantes : a) à l'initiative du demandeur, une date limite étant fixée ; b) sous la forme d'un départ contrôlé, le demandeur étant accompagné jusqu'à l'embarquement par un agent de l'État requérant et le lieu, la date et l'heure de son arrivée étant notifiées à l'État responsable dans un délai préalable convenu : c) sous escorte, le demandeur étant accompagné par un agent de l'État requérant, ou par le représentant d'un organisme mandaté par l'État requérant à cette fin, et remis aux autorités de l'État responsable (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le transfert d'un demandeur d'asile vers un État membre qui a accepté sa prise ou sa reprise en charge, sur le fondement du règlement du 18 février 2003 précité, s'effectue selon l'une des trois modalités définies à l'article 7 précité : à l'initiative du demandeur, sous la forme d'un départ contrôlé ou sous escorte ; que, dans l'hypothèse où le transfert s'effectue à l'initiative du demandeur, une date limite est fixée pour sa réadmission dans l'État responsable de l'examen de sa demande d'asile ; qu'il appartient au demandeur d'asile d'exécuter la mesure de réadmission en organisant matériellement son transfert, le cas échéant, après avoir sollicité la prise en charge par les autorités françaises de son titre de transport ; que, si ce transfert, dont les modalités révèlent le caractère consenti, n'a pas été effectué avant la date limite fixée, le demandeur d'asile doit être regardé comme s'étant intentionnellement soustrait à l'exécution de la mesure de réadmission ; que, dans l'hypothèse où le transfert du demandeur d'asile s'effectue sous la forme d'un départ contrôlé, il appartient, dans tous les cas, à l'État responsable de ce transfert d'en assurer effectivement l'organisation matérielle et d'accompagner le demandeur d'asile jusqu'à l'embarquement vers son lieu de destination ; qu'une telle obligation recouvre la prise en charge du titre de transport permettant de rejoindre l'État responsable de l'examen de la demande d'asile depuis le territoire français ainsi que, le cas échéant et si nécessaire, celle du pré-acheminement du lieu de résidence du demandeur au lieu d'embarquement ; que, dans l'hypothèse où le demandeur d'asile se soustrait intentionnellement à l'exécution de son transfert ainsi organisé, il doit être regardé comme en fuite au sens des dispositions précitées ;
Considérant que, s'il n'est pas contesté que M. A, Mme C et leurs enfants ne se sont pas présentés à la convocation, qui leur avait été notifiée, au service de la police aux frontières à Roissy, le 18 août 2011, aux fins de remise de leurs billets d'avion à destination de Varsovie, il ne résulte pas de l'instruction que les services de la préfecture avaient, au préalable, effectivement assuré leur pré-acheminement de Nantes, où ils se trouvaient, jusqu'à l'aéroport de Roissy ; que, dans ces conditions et alors qu'il résulte de l'instruction que les intéressés ne disposaient pas des moyens de se rendre par eux-mêmes au lieu de leur convocation, ils ne peuvent être regardés comme s'étant intentionnellement soustraits à l'exécution de la mesure de réadmission dont ils faisaient l'objet ; que ces faits ne révèlent donc, dans les circonstances de l'espèce, aucun comportement de fuite au sens des dispositions précitées ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'expiration du délai de six mois, à compter de l'accord donné, le 30 mars 2011, par les autorités polonaises à la réadmission de M. A, Mme C et leurs enfants a pour effet, faute d'exécution de leur transfert vers la Pologne dans ce délai et en l'absence de tout comportement de fuite de leur part, que la responsabilité de l'examen des demandes d'asile des intéressés incombe désormais à la France ;
Considérant que la privation du bénéfice des mesures, prévues par la loi afin de garantir aux demandeurs d'asile des conditions matérielles d'accueil décentes jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur demande, est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à cette liberté ; que le caractère grave et manifestement illégal d'une telle atteinte s'apprécie en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et de la situation du demandeur ; qu'en mettant fin, à compter du 15 septembre 2011, à la prise en charge de l'hébergement de M. A, Mme C et leurs enfants, pour le motif erroné qu'ils s'étaient intentionnellement soustraits à l'exécution des mesures prises à leur égard, le préfet de la Loire-Atlantique a porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ; qu'il résulte de l'instruction que cette méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit d'asile a entraîné et continue d'entraîner des conséquences graves pour les intéressés qui sont constitutives d'une situation d'urgence, eu égard notamment à l'état de santé de M. A et de l'une de ses filles ; que, dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de procurer, dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de la présente ordonnance, un hébergement à M. A, Mme C et leurs enfants jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur demande d'asile ; qu'il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A et Mme C sont fondés à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a refusé de faire droit à la demande qu'ils avaient présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; qu'ils sont par suite fondés à demander l'annulation de l'ordonnance contestée ; que, l'État succombant dans la présente instance, il y a lieu de mettre à sa charge une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention de la Cimade est admise.
Article 2 : L'ordonnance du 16 septembre 2011 du juge des référés du tribunal administratif de Nantes est annulée.
Article 3 : Il est enjoint au préfet de la Loire-Atlantique de procurer, dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de la présente ordonnance, un hébergement à M. A, à Mme C et à leurs enfants jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur demande d'asile.
Article 4 : Le surplus des conclusions de M. A et Mme C est rejeté.
Article 5 : L'État versera à M.  A et Mme C, une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Avkhat A, à Mme Luiza B épouse C, à la Cimade et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.