Conseil d'État · Juge des référés — 3 novembre 2011

Vu la requête, enregistrée le 27 octobre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la COMMUNE DE FAA'A représentée par son maire en exercice, domicilié en cette qualité à la mairie de Faa'a (98704) en Polynésie française ; la COMMUNE DE FAA'A demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'ordonnance n°1100518 du 12 octobre 2011 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de la Polynésie française, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à ce que soit ordonnée toute mesure nécessaire de sauvegarde, en particulier la suspension de l'exécution de l'arrêté n° HC 36/IDV du 16 septembre 2011 par lequel le haut-commissaire de la République en Polynésie française a réglé d'office le budget de la commune ainsi que les budgets annexes de l'eau, des déchets et de l'assainissement pour l'année 2011 ;
2°) d'ordonner toute mesure de sauvegarde et de suspendre l'exécution de la décision en date du 10 août 2011 par laquelle le haut-commissaire de la République en Polynésie française a saisi la chambre territoriale des comptes et de l'arrêté du 16 septembre 2011 réglant d'office le budget et les budgets annexes ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient que l'ordonnance rendue par le juge des référés du tribunal administratif de la Polynésie française est insuffisamment motivée ; que la condition d'urgence est remplie ; que l'exécution d'office du budget communal prive la commune de son autonomie budgétaire, portant une atteinte grave et immédiate à l'intérêt public et à sa libre administration ; que la régularisation imposée par les décisions contestées est matériellement impossible à réaliser à court terme ; qu'elle soulève des difficultés dans l'exercice quotidien des compétences de la commune en raison d'autorisations budgétaires insuffisantes ; que l'arrêté du haut-commissaire de la République porte une atteinte grave et manifestement illégale à la libre administration des collectivités territoriales ; que la commune a adopté son budget le 14 décembre 2010 et qu'il n'est pas contesté qu'il est en équilibre réel et comporte toutes les inscriptions obligatoires ; que le représentant de l'Etat ne pouvait en conséquence mettre en oeuvre les pouvoirs qu'il tient des articles L. 1612-2 et L. 1612-5 du code général des collectivités territoriales ; que l'article L. 1612-5 ne permet de procéder au règlement d'office du budget que si la collectivité territoriale ne suit pas les recommandations émises par la chambre territoriale des comptes ; que c'est à tort que le juge des référés de première instance a retenu que l'illégalité qui entache l'arrêté du 16 septembre 2011 ne peut être regardée comme manifeste, la procédure prévue à l'article L. 1612-2 précité ayant été mise en oeuvre alors qu'un budget a été adopté ;
Vu l'ordonnance attaquée ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 2 novembre 2011, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, qui tend au rejet de la requête ; il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie, la situation étant connue de la commune depuis le mois de mars 2011 et la saisine de la chambre territoriale des comptes, annoncée en mai, ayant été effectuée en août ; que la commune a pu retrouver ses prérogatives budgétaires dès la notification de l'arrêté du haut-commissaire de la République ; que l'arrêté contesté se borne à répartir les crédits entre les budgets annexes, sans ajout de recettes ou diminution de dépenses ; qu'aucune atteinte grave ou manifestement illégale n'a été portée à la libre administration des collectivités territoriales, à supposer que cette dernière constitue une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; que la procédure de règlement d'office du budget a été engagée et menée régulièrement, conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales ; que la chambre territoriale des comptes a estimé la saisine du haut-commissaire recevable ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;
Vu la loi n°2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la COMMUNE DE FAA'A et, d'autre part, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du jeudi 3 novembre 2011 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Monod, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, avocat de la COMMUNE DE FAA'A ;
- le représentant de la COMMUNE DE FAA'A ;
et à l'issue de laquelle l'instruction a été close ;
Considérant qu'en vertu de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :  Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale  ;
Considérant, d'une part, qu'en vertu des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, applicables aux communes de Polynésie française en application de l'article L. 2573-26 du même code, les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie par les communes doivent être équilibrés en recettes et en dépenses, interdiction étant faite aux communes, sauf dérogations justifiées, de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services publics ;
Considérant, d'autre part, que selon l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales, applicable aux communes de Polynésie française en vertu de l'article L. 1872-1 du même code compte tenu des adaptations résultant de l'article L. 1811-1, si le budget d'une commune de Polynésie française n'est pas adopté avant le 31 mars de l'exercice auquel il s'applique, ou avant le 15 avril de l'année du renouvellement des organes délibérants, le haut-commissaire de la République en Polynésie française saisit sans délai la chambre territoriale des comptes qui, dans le mois, et par un avis public, formule des propositions pour le règlement du budget, au vu desquelles le haut-commissaire règle le budget et le rend exécutoire ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que le conseil municipal de la COMMUNE DE FAA'A, qui exploite en régie les services de l'eau, de l'assainissement et des déchets, a adopté, le 14 décembre 2010, le budget de la commune pour l'exercice 2011, sans toutefois adopter de budgets annexes pour ces trois services ; que le conseil municipal a refusé, le 28 juin 2011, d'adopter des budgets annexes correspondant à ces services ; que le haut-commissaire de la République en Polynésie française a saisi la chambre territoriale des comptes, en application de l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales le 10 août 2011 ; que la chambre ayant rendu son avis le 9 septembre 2011, le haut-commissaire a réglé, par arrêté du 16 septembre 2011, le budget principal de la commune, ainsi que le budget annexe de l'eau, celui des déchets et celui de l'assainissement, au titre de l'exercice 2011 ; que la COMMUNE DE FAA'A a saisi le juge des référés du tribunal administratif de la Polynésie française le 10 octobre 2011 d'une demande présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, tendant à ce que soit ordonnée toute mesure de sauvegarde, en particulier la suspension de l'exécution de l'arrêté du 16 septembre 2011 ; que la commune relève appel, devant le juge des référés du Conseil d'Etat, de l'ordonnance du 12 octobre 2011 ayant rejeté cette demande ;
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, rapprochées de celles de l'article L. 521-1 du même code, toutes deux issues de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, qu'en opérant une distinction entre les deux procédures de référé régies respectivement par les articles L. 521-1 et L. 521-2, le législateur a entendu répondre à des situations différentes ; que les conditions auxquelles est subordonnée l'application de ces dispositions ne sont pas les mêmes, non plus que les pouvoirs dont dispose le juge des référés ; qu'en particulier, le requérant qui saisit le juge des référés sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 doit justifier de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour lui de bénéficier à très bref délai d'une mesure de la nature de celles qui peuvent être ordonnées sur le fondement de cet article ; qu'à cet égard et en principe, hors les cas où il serait justifié de telles circonstances, la situation née de la mise en oeuvre par le représentant de l'Etat des pouvoirs qu'il tient des dispositions du code général des collectivités territoriales applicables en matière d'adoption et d'exécution des budgets des collectivités territoriales ne répond pas à cette exigence d'urgence particulière ;
Considérant que si la COMMUNE DE FAA'A fait valoir, à l'appui de sa requête présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, que l'arrêté du haut-commissaire de la République en Polynésie française qu'elle conteste porte une atteinte immédiate à sa libre administration, provoque des difficultés pratiques et affecte l'exercice de certaines compétences communales, elle ne justifie pas de circonstances particulières justifiant l'intervention à très bref délai d'une mesure de sauvegarde en application de l'article L. 521-2 ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE FAA'A n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par l'ordonnance attaquée qui est suffisamment motivée, le juge des référés du tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; que ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du même code ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées ;
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : La requête de la COMMUNE DE FAA'A est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la COMMUNE DE FAA'A et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.