Conseil d'État · 2ème et 7ème sous-sections réunies — 7 mai 2012

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 29 juillet et 31 octobre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRÉS (GISTI), dont le siège est au 3 villa Marcès à Paris (75011), la CIMADE, dont le siège est au 64 rue Clisson à Paris (75013), la LIGUE DES DROITS DE L'HOMME, dont le siège est au 138 rue Marcadet à Paris (75018) ; le GISTI et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2011-638 du 8 juin 2011 relatif à l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France et aux titres de séjour et aux titres de voyage des étrangers ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 000 euros à chacune des associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu la convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé de données à caractère personnel ;
Vu la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle de Silva, Conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Damien Botteghi, Rapporteur public ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 611-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué : " Afin de mieux garantir le droit au séjour des personnes en situation régulière et de lutter contre l'entrée et le séjour irréguliers des étrangers en France, les empreintes digitales ainsi qu'une photographie des ressortissants étrangers, non ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse, qui sollicitent la délivrance d'un titre de séjour en application de l'article L. 311-1 peuvent être relevées, mémorisées et faire l'objet d'un traitement automatisé dans les conditions fixées par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. / Il en est de même de ceux qui sont en situation irrégulière en France, qui font l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire français ou qui, ayant été contrôlés à l'occasion du franchissement de la frontière en provenance d'un pays tiers aux Etats parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990, ne remplissent pas les conditions d'entrée prévues à l'article 5 de cette convention ou à l'article L. 211-1. / Il en est de même des bénéficiaires de l'aide au retour mentionnée au dernier alinéa du I de l'article L. 511-1. " ; que l'article L. 611-5 du même code renvoie à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, la fixation des modalités d'application de l'article L. 611-3 et le charge de préciser " la durée de conservation et les conditions de mise à jour des informations enregistrées, les modalités d'habilitation des personnes pouvant y accéder ainsi que, le cas échéant, les conditions dans lesquelles les personnes intéressées peuvent exercer leur droit d'accès " ;
Considérant que, sur le fondement de ces dispositions est intervenu le décret du 8 juin 2011 relatif à l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France et aux titres de séjour et aux titres de voyage des étrangers, dont  le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRÉS, la CIMADE et la LIGUE DES DROITS DE L'HOMME demandent l'annulation ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 611-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que le législateur a entendu autoriser directement la création du traitement automatisé de données objet du décret attaqué, en écartant celles des formalités et règles de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique et aux fichiers auxquelles il entendait déroger, parmi lesquelles figurent celles de l'article 25 subordonnant à autorisation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés la création de traitements analogues à celui en cause ; que, si les associations requérantes soutiennent que l'autorisation de cette commission aurait été nécessaire au motif que le décret attaqué autoriserait l'interconnexion de fichiers au sens du 5° du I de l'article 25 de la loi du 6 janvier 1978, il ne résulte en tout état de cause pas du décret que le traitement automatisé qu'il crée aurait pour objet d'être interconnecté avec d'autres relevant d'une ou de plusieurs personnes morales gérant un service public et dont les finalités correspondraient à des intérêts publics différents ; que, par suite, dès lors que le décret attaqué a été pris en Conseil d'Etat après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, conformément à l'article L. 611-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le moyen tiré de ce que la procédure prévue par l'article 25 de la loi du 6 janvier 1978 aurait dû être suivie doit être écarté ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 5 de la convention du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel en date du 28 janvier 1981 : " Les données à caractère personnel faisant l'objet d'un traitement automatisé sont : (...) c) adéquates, pertinentes et non excessives par rapport aux finalités pour lesquelles elles sont enregistrées " ; que l'article L. 611-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile soumet le traitement mentionné par ces dispositions aux conditions fixées par la loi du 6 janvier 1978 ; que l'article 6 de cette loi dispose : " Un traitement ne peut porter que sur des données à caractère personnel qui satisfont aux conditions suivantes : (...) / 2° Elles sont collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes et ne sont pas traitées ultérieurement de manière incompatible avec ces finalités " ; / 3° Elles sont adéquates, pertinentes et non excessives au regard des finalités pour lesquelles elles sont collectées et de leurs traitements ultérieurs (...) " ;
Considérant que pour l'application de ces stipulations et de ces dispositions, les données pertinentes au regard de la finalité d'un traitement automatisé d'informations nominatives sont celles qui sont en adéquation avec la finalité du traitement et qui sont proportionnées à cette finalité ;
En ce qui concerne la finalité du traitement :
Considérant que l'article 4 du décret attaqué a remplacé l'article R. 611-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par les dispositions suivantes : " Est autorisée la création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé AGDREF2 (Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France), relevant du ministre chargé de l'immigration. / Ce traitement a pour finalités de garantir le droit au séjour des ressortissants étrangers en situation régulière et de lutter contre l'entrée et le séjour irréguliers en France des ressortissants étrangers et, à cet effet : / 1° De permettre aux services centraux et locaux du ministère dont relève le traitement d'assurer l'instruction des demandes et la fabrication des titres de séjour des ressortissants étrangers, de leurs titres de voyage et des documents de circulation délivrés aux ressortissants étrangers mineurs, ainsi que la gestion de leurs dossiers respectifs ; / 2° De mieux coordonner l'action des services chargés de mettre en oeuvre des procédures intéressant les ressortissants étrangers ; / 3° D'améliorer les conditions de vérification de l'authenticité des titres de séjour et celles de l'identité des étrangers en situation irrégulière ; / 4° De permettre la gestion des différentes étapes de la procédure applicable aux mesures d'éloignement ; / 5° D'établir des statistiques en matière de séjour et d'éloignement des ressortissants étrangers. / Le traitement peut être consulté et mis en relation avec d'autres traitements concernant les procédures intéressant les ressortissants étrangers. " ;
Considérant, d'une part, qu'en mentionnant au 2° de l'article R. 611-1, parmi les finalités du traitement, l'objectif d'une meilleure coordination des services chargés de mettre en oeuvre les procédures intéressant les ressortissants étrangers, le décret attaqué n'a pas méconnu les dispositions des articles L. 611-3 et L. 611-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; que la finalité ainsi retenue par le décret est déterminée, explicite et légitime, au regard notamment de l'objet principalement assigné au traitement par le législateur ;
Considérant, d'autre part, qu'en prévoyant au dernier alinéa de l'article R. 611-1 que le traitement pourrait être consulté et mis en relation avec d'autres traitements concernant les procédures intéressant les ressortissants étrangers, le décret attaqué n'a pas non plus méconnu les dispositions des articles L. 611-3 et L. 611-5 ; que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces dispositions du décret autoriseraient des utilisations ultérieures des données incompatibles avec les finalités du traitement, ou qui ne seraient pas adéquates et pertinentes, dès lors qu'il résulte de l'ensemble des dispositions du décret que celui-ci a encadré de façon précise les catégories de personnes autorisées à accéder aux données enregistrées dans le traitement et les fins en vue desquelles une consultation peut avoir lieu ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le décret aurait illégalement prévu une telle finalité doit être écarté ;
En ce qui concerne les données susceptibles d'être enregistrées :
Considérant que les requérants contestent en premier lieu l'article R. 611-2 résultant du décret attaqué, qui prévoit que le traitement automatisé mentionné à l'article R. 611-1 comporte les images numérisées de la photographie et des empreintes digitales des dix doigts des étrangers demandeurs ou titulaires d'un titre de séjour ou d'un titre de voyage d'une durée de validité supérieure à un an, des étrangers en situation irrégulière, et des étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement et soutiennent que cette disposition constituerait une ingérence dans la vie privée et porterait atteinte à la liberté individuelle des personnes en cause ;
Considérant, d'une part, que le législateur a expressément autorisé, à l'article L. 611-3, le recueil, la conservation et le traitement automatisé des empreintes digitales et de la photographie des ressortissants étrangers mentionnés par cet article, notamment ceux qui sollicitent un titre de séjour, sont en situation irrégulière ou font l'objet d'une mesure d'éloignement ; que la requête ne saurait contester la constitutionnalité des dispositions en cause faute d'avoir, conformément au premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, présenté ce moyen par mémoire distinct ; que le relevé et la mémorisation des empreintes digitales de certains ressortissants étrangers et la possibilité d'un traitement automatisé de ces informations conformément aux garanties prévues par la loi du 6 janvier 1978, justifiés par la protection de l'ordre public et les objectifs d'intérêt général poursuivis par le législateur, ne portent pas d'atteinte excessive à la protection de la vie privée garantie par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant, d'autre part, que le recueil, la consultation et le traitement des données mentionnées par le décret attaqué, dans les conditions qu'il prévoit, sont de nature à garantir l'efficacité de la lutte contre la fraude et à faciliter les démarches des usagers souhaitant renouveler leur titre de séjour ou en obtenir un duplicata, notamment en permettant l'identification des personnes ou l'authentification des documents ; qu'il résulte de ce qui précède que la collecte des images numérisées du visage et des empreintes digitales des ressortissants étrangers, dans les conditions prévues par le décret attaqué, compte tenu des restrictions et précautions dont ce traitement est assorti, est adéquate, pertinente et non excessive par rapport aux finalités légitimes du traitement ainsi institué ;
Considérant que les requérants soutiennent en deuxième lieu que la liste des données à caractère personnel susceptibles d'être enregistrées dans le traitement figurant à l'annexe 6-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, telle que modifiée par le décret attaqué, serait excessivement longue et ne serait pas justifiée ; que toutefois, au regard des finalités du traitement, le décret pouvait faire figurer dans l'application AGDREF2 les informations correspondant notamment aux divers titres de séjour susceptibles d'être sollicités par les ressortissants étrangers ; que le décret précise par ailleurs de façon stricte les modalités selon lesquelles les diverses catégories d'agents intéressés pourront accéder aux données en question, en fonction des services auxquels ils appartiennent et des missions qu'ils exercent ; que par suite, le moyen tiré de ce que les données recueillies ne seraient pas en adéquation avec les finalités du traitement ni proportionnées à ces finalités doit être écarté ;
Considérant que les requérants soutiennent en troisième lieu qu'en autorisant la collecte, à la même annexe 6-4, de données relatives aux décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et de la Cour nationale du droit d'asile ou aux demandes d'asile présentées devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, ainsi que l'accès à ces données par différentes catégories d'agents, le décret aurait méconnu le droit d'asile ; que toutefois le décret ne prévoit la collecte que des dates et références de décisions ou d'actes de procédure associés, à l'exclusion de toute information relative au contenu des demandes d'asile ; que la collecte de ces informations, strictement procédurales, est nécessaire tant à l'examen des demandes de titres de séjour qu'à la mise en oeuvre éventuelle de procédures d'éloignement ; que le décret ne saurait avoir pour effet d'autoriser un accès à ces informations par d'autres personnes que celles énumérées par ses dispositions dans la mesure nécessaire à l'exercice de leurs missions ; que les associations requérantes ne sauraient, en tout état de cause, utilement se prévaloir des termes de l'arrêté du 5 novembre 1990 relatif au fichier des demandeurs du statut de réfugié ou d'apatride à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides pour contester la légalité du décret attaqué ;
En ce qui concerne les destinataires et personnes habilitées à consulter les données :
Considérant que les requérants soutiennent en premier lieu que la liste des destinataires des données figurant à l'article R. 611-4 du même code et celles des personnes pouvant accéder aux données en consultation, figurant à l'article R. 611-5, excessivement longue, ne serait pas justifiée au regard de la finalité du traitement ; que toutefois, au regard de cette finalité, le décret en prévoyant, d'une part, à l'article R. 611-4, que pourraient accéder à tout ou partie des données à caractère personnel définies par le décret attaqué les agents chargés de l'application de la réglementation des étrangers et de l'éloignement, pour les besoins exclusifs de leurs missions liées à l'entrée, au séjour ou à l'éloignement et, d'autre part, à l'article R. 611-5, que pourraient notamment consulter les données pertinentes enregistrées dans le traitement automatisé prévu à l'article R. 611-1, à l'exclusion des images numérisées des empreintes digitales, diverses catégories d'agents, n'est pas entaché d'illégalité, dès lors qu'il est précisé que cette consultation est autorisée " pour les besoins exclusifs des missions énumérées " par l'article R. 611-5 ; que, contrairement à ce qui est soutenu, le décret encadre suffisamment les conditions dans lesquelles ces catégories d'agents peuvent accéder aux données en cause et n'avait pas à préciser les modalités techniques selon lesquelles la consultation ciblée des données pertinentes serait mise en oeuvre ;
Considérant que les requérants soutiennent en deuxième lieu que l'article R. 611-5 autoriserait des interconnexions de traitements et fichiers aux finalités différentes ; que l'interconnexion doit être regardée comme l'objet même d'un traitement qui permet d'accéder à, d'exploiter et de traiter automatiquement les données collectées pour un autre traitement et enregistrées dans le fichier qui en est issu ; qu'il ne résulte pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que le décret autoriserait une telle interconnexion ;
En ce qui concerne la durée de conservation des données :
Considérant que le 5° de l'article 6 de la loi du 6 janvier 1978 dispose qu'un traitement ne peut porter que sur des données à caractère personnel qui " sont conservées sous une forme permettant l'identification des personnes concernées pendant une durée qui n'excède pas la durée nécessaire aux finalités pour lesquelles elles sont collectées et traitées " ; qu'aux termes de l'article R. 611-7-1, inséré dans le même code par l'article 4 du décret attaqué : " Les données à caractère personnel sont classées, au sein du traitement AGDREF2, dans des dossiers électroniques. (...). / Tout dossier qui n'a fait l'objet d'aucune mise à jour dans un délai de cinq ans à compter de l'enregistrement des premières données qu'il contient est effacé, sauf dans les cas suivants : / 1° Le dossier qui contient des données relatives à un titre de séjour ou un document de voyage est effacé lorsque après l'expiration du document il s'est écoulé un délai de cinq ans sans que le dossier ait fait l'objet d'aucune mise à jour ; / 2° Le dossier d'un étranger qui contient des données relatives à un arrêté d'expulsion ou à une peine d'interdiction définitive du territoire est effacé au terme d'un délai de trente ans après la saisie de la mesure ou de la peine dans le traitement si le dossier n'a fait l'objet d'aucune mise à jour durant les cinq dernières années ; / 3° Le dossier d'un étranger qui contient des données relatives à une peine d'interdiction du territoire à temps prononcée à l'encontre de cet étranger est effacé au terme d'un délai de cinq ans à compter de la caducité de la peine si le dossier n'a fait l'objet d'aucune mise à jour durant cette période. / Les mises à jour mentionnées au présent article s'entendent de celles qui sont consécutives à une demande de l'intéressé ou à une modification significative de sa situation. / Les données relatives aux personnes ayant acquis la nationalité française sont effacées au terme d'un délai d'un an à compter du décret de naturalisation ou au terme d'un délai de six mois après la date d'enregistrement en cas de déclaration de nationalité. / Les données relatives à l'éloignement sont, en cas de délivrance d'une carte de séjour, effacées sans délai dès la délivrance de la carte de séjour (...) " ;
Considérant que la durée de conservation fixée à trente ans pour les données relatives à un arrêté d'expulsion ou à une peine d'interdiction définitive du territoire et la durée de conservation fixée à cinq ans, à compter de la caducité de la peine, pour la peine d'interdiction du territoire à temps n'excèdent pas la durée nécessaire pour répondre aux finalités du traitement, notamment l'examen des demandes de délivrance de titres de séjour et la lutte contre le séjour irrégulier ; que la durée de conservation générale fixée à cinq ans par les dispositions contestées s'applique notamment aux données relatives à l'éloignement ; que compte tenu des finalités assignées au traitement, qui rassemble dans un outil unique tant l'examen des demandes de titres de séjour que la mise en oeuvre des mesures d'éloignement, cette durée n'excède pas celle nécessaire pour garantir le droit au séjour des personnes en situation régulière et lutter contre l'entrée et le séjour irréguliers des étrangers en France ;
Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret attaqué ; que leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRÉS, de LA CIMADE et de la LIGUE DES DROITS DE L'HOMME est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRÉS, à LA CIMADE, à la LIGUE DES DROITS DE L'HOMME, au Premier ministre et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.