Conseil d'État · 7ème et 2ème sous-sections réunies — 9 mai 2012

Vu la requête sommaire et les mémoires complémentaires, enregistrés les 2 février, 2 mai et 3 mai 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE L'ESSONNE, dont le siège est 2 cours Monseigneur Roméro BP 135 à Evry Cedex (91004) et la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE SEINE-ET-MARNE, dont le siège est 2 boulevard Michael Faraday Bâtiment B à Serris (77000) ; la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE L'ESSONNE et la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE SEINE-ET-MARNE demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2010-1463 du 1er décembre 2010 mettant en oeuvre la réforme du réseau des Chambres de Commerce et d'Industrie ;
2°) en ce qui concerne la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE SEINE-ET-MARNE, de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment ses articles 19 et 34 ;
Vu le code de commerce ;
Vu la loi n° 52-1311 du 1er décembre 1952 ;
Vu la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Laurent Cytermann, Maître des Requêtes en service extraordinaire,
- les observations de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE L'ESSONNE,
- les conclusions de M. Nicolas Boulouis, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE L'ESSONNE ;
Considérant qu'aux termes de l'article 19 de la Constitution : " Les actes du Président de la République (...) sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables. " ; que le ministre des affaires étrangères n'est pas responsable de l'application du décret, qui n'avait donc pas à être soumis à son contreseing ;
Sur les conclusions dirigées contre le décret en tant qu'il n'a pas prévu de dispositions spécifiques pour les chambres rattachées à la chambre de commerce et d'industrie de la région Paris-Ile-de-France :
Considérant que l'article 40 de la loi du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services dispose : " (...)  V. - La chambre de commerce et d'industrie de région Paris-Ile-de-France est créée au plus tard le 1er janvier 2013. (...) / Jusqu'à la date d'entrée en vigueur du décret créant la chambre de commerce et d'industrie de région Paris-Ile-de-France, le code de commerce dans sa rédaction antérieure à la date de publication de la présente loi reste applicable aux chambres membres du réseau consulaire
d'Ile-de-France.(...) " ; que le pouvoir réglementaire n'était pas tenu, avant cette date du 1er janvier 2013, de prendre, dans le cadre du décret contesté, l'ensemble des dispositions particulières réglant les relations entre cette chambre de commerce et d'industrie de région
Paris-Ile-de-France et les chambres membres du réseau consulaire d'Ile-de-France ;
Sur les conclusions dirigées contre l'article R. 711-11-1 du code de commerce issu du décret attaqué :
Considérant que selon le quatrième alinéa de l'article L. 711-1 du code de commerce : " Les chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales
d'Ile-de-France peuvent procéder à des expérimentations qui doivent être cohérentes avec la stratégie régionale visée au 1° de l'article L. 711-8. Les modalités de cette expérimentation sont définies par décret en Conseil d'Etat. " ; que l'article R. 711-11-1 du même code, dans sa version issue de l'article 12 du décret attaqué, dispose que " Les expérimentations mentionnées au quatrième alinéa de l'article L. 711-1 sont cohérentes avec les schémas sectoriels. / Les chambres de commerce et d'industrie territoriales souhaitant procéder à ces expérimentations doivent présenter à leur assemblée et à la chambre de commerce et d'industrie de région une étude présentant le projet, ses objectifs, son financement, l'impact économique attendu, la durée prévue de cette expérimentation qui ne peut dépasser cinq ans renouvelables. L'étude est transmise à l'autorité de tutelle. Les expérimentations font l'objet d'un vote des assemblées générales des chambres concernées. / Les chambres de commerce et d'industrie départementales
d'Ile-de-France peuvent procéder à ces expérimentations dans les mêmes conditions et selon les modalités fixées dans le règlement intérieur de la chambre de commerce et d'industrie de la région Paris-Ile-de-France. (...) " ;
Considérant, d'une part, que la loi ayant renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de définir les modalités de l'expérimentation, celui-ci pouvait prévoir que le projet d'expérimentation serait soumis à un débat au sein de l'assemblée générale de la chambre de commerce et d'industrie de région (CCIR), destiné à s'assurer de la cohérence de l'expérimentation prévue avec la stratégie régionale, imposée par le législateur ; que le décret attaqué n'a pas ce faisant subordonné l'expérimentation à une autorisation de la CCIR ;
Considérant, d'autre part, que la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE SEINE-ET-MARNE, qui se prévaut de ce qu'elle entend opter, après la création de la CCIR Paris-Ile-de-France, pour le statut de chambre de commerce et d'industrie territoriale (CCIT), dotée de la personnalité morale, ne justifie pas en cette qualité d'un intérêt à agir contre les dispositions du décret contesté applicables aux chambres de commerce et d'industrie départementales (CCID) de l'Ile de France, dépourvues de la personnalité morale ;
Sur les conclusions dirigées contre le I de l'article R. 711-32 du code de commerce issu du décret attaqué :
Considérant que le 5° de l'article L. 711-8 du code du commerce dispose que les CCIR " dans les conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat, recrutent les personnels de droit public, dont ceux soumis au statut prévu par la loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 relative à l'établissement obligatoire d'un statut du personnel administratif des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers, les mettent à disposition des chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales d'Ile-de-France rattachées après avis de leur président et gèrent leur situation statutaire (...) " ; que selon l'article R. 711-32 du même code : " I. - Conformément au 5° de l'article L. 711-8, les chambres de commerce et d'industrie de région recrutent les personnels de droit public sous statut prévu par la loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 relative à l'établissement obligatoire d'un statut du personnel administratif des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers et les personnels de droit public hors statut pour les agents ressortissants d'un Etat non membre de l'Union européenne ou pour le personnel à temps partiel inférieur à 50 %. / Elles mettent ces personnels à disposition, après les avoir consultées, des chambres de commerce et d'industrie territoriales qui leur sont rattachées, dans le respect, au regard des grilles des emplois applicables, de la masse salariale prévue dans le budget voté par ces dernières pour l'exercice en cours. " ;
Considérant qu'en prévoyant le recrutement par la CCIR des personnels de droit public et leur mise à disposition des CCIT et des CCID après une simple consultation de celles-ci, la disposition contestée n'a fait que reprendre la règle énoncée par l'article L. 711-8 ; que dans le cas prévu par le 4° de l'article L. 711-3, où la CCIT bénéficie d'une délégation permanente, le I de l'article R. 711-32 n'est pas applicable, les recrutements par la CCIT s'effectuant dans les conditions prévues par le III du même article ;
Sur les conclusions dirigées contre le III de l'article R. 711-32 du code de commerce issu du décret contesté :
Considérant que le 4° de l'article L. 711-3 du code de commerce dispose que les chambres de commerce et d'industrie territoriales, " dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat et en cas de délégation permanente des chambres de commerce et d'industrie de région, procèdent, dans le cadre du 5° de l'article L. 711-8, au recrutement des agents de droit public sous statut nécessaires au bon accomplissement de leurs missions opérationnelles et gèrent leur situation personnelle " ; que selon l'article R. 711-32 : " III. - En application du 4° de l'article L. 711-3, après y avoir été autorisé par délibération de l'assemblée générale de la chambre de commerce et d'industrie de région, pour une durée qui n'excède pas celle de la mandature, le président de cette dernière peut donner délégation au président d'une chambre de commerce et d'industrie territoriale ou d'une chambre de commerce et d'industrie départementale d'Ile-de-France qui lui est rattachée pour procéder aux recrutements et à la gestion personnelle des agents de droit public sous statut nécessaires au bon accomplissement de leurs missions opérationnelles, sous réserve de respecter le plafond d'emploi fixé par la chambre de commerce et d'industrie de région et la masse salariale prévue dans le budget voté par cet établissement. (...) " ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, qu'en qualifiant de permanente la délégation donnée par la chambre régionale, le législateur a voulu éviter aux CCIT d'avoir à demander une délégation nouvelle pour chaque recrutement, mais n'a pas entendu donner à cette délégation une durée illimitée ; que le décret n'a donc pas méconnu la loi en prévoyant que la durée de la délégation serait limitée à celle de la mandature ;
Considérant, en second lieu, qu'il ne résulte ni de l'article L. 711-3 du code de commerce ni d'aucune autre disposition que la délégation permanente donnée par la CCIR aux CCIT de procéder au recrutement des agents de droit public sous statut et d'assurer la gestion de leur situation personnelle doive être subordonnée à un accord de ces dernières sur le principe de la délégation ;
Sur les conclusions dirigées contre le IV de l'article R. 711-32 du code de commerce issu du décret attaqué :
Considérant que le IV de l'article R. 711-32 dispose : " La gestion de la situation personnelle des personnels de droit public affectés à une chambre rattachée porte sur les domaines suivants : / (...) c) Suspension de fonctions à titre conservatoire ; d) Exclusion temporaire sans rémunération de moins de quinze jours ; e) Sanctions disciplinaires : avertissement et blâme ; (...) / Les décisions relatives à la rémunération de ces personnels restent toutefois signées par la chambre de commerce et d'industrie de région qui centralise la paie. Il en va de même pour les notifications des sanctions les plus graves. " ; que selon l'article R. 711-70 du même code, " le personnel mis à disposition de la chambre de commerce et d'industrie territoriale ou affecté à la chambre de commerce et d'industrie départementale d'Ile-de-France est placé sous l'autorité hiérarchique du directeur général de l'établissement " ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ces dispositions, qui ne méconnaissent pas l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité du droit, que s'il revient à la chambre de commerce et d'industrie territoriale d'engager toute poursuite disciplinaire à l'encontre des agents qui lui sont affectés, les sanctions autres que l'avertissement et le blâme doivent être décidées et notifiées par la chambre de commerce et d'industrie de région ; que cette procédure ne conduit pas l'autorité compétente, lorsqu'elle engage des poursuites, à préjuger de la sanction et ainsi à empiéter sur la compétence de l'autorité seule habilitée à prononcer la sanction à son terme ; qu'elle ne remet pas en cause les garanties des droits de la défense apportées par le statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie ;
Considérant, en deuxième lieu, que l'article L. 711-3 disposant qu'en cas de délégation permanente, la chambre de commerce et d'industrie territoriale gère la situation personnelle des agents qu'elle recrute dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, le pouvoir réglementaire pouvait réserver le prononcé des sanctions les plus graves à la chambre de commerce et d'industrie de région ; que la disposition contestée ne contredit pas l'article R. 711-70 selon lequel le personnel mis à disposition d'une chambre de commerce et d'industrie territoriale est placé sous l'autorité hiérarchique du directeur général de celle-ci, mais lui apporte une dérogation ;
Considérant, en troisième lieu, que si le régime disciplinaire des agents du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie relève de la compétence de la commission paritaire nationale mentionnée par l'article 1er de la loi du 10 décembre 1952 relative à l'établissement obligatoire d'un statut du personnel administratif des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers, il résulte des dispositions du 4° de l'article L. 711-3 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi du 23 juillet 2010 que le législateur a entendu déroger à la loi du 10 décembre 1952 en permettant au pouvoir réglementaire de répartir les attributions entre les chambres régionales et territoriales en matière de gestion du personnel mis à disposition des chambres territoriales ou recrutés par ces dernières dans le cas d'une délégation permanente ;
Sur les conclusions dirigées contre le II de l'article R. 711-33 du code de commerce issu du décret attaqué :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du 6° de l'article L. 711-8 du code de commerce, les chambres de commerce et d'industrie de région " assurent, au bénéfice des chambres territoriales qui leur sont rattachées, des fonctions d'appui juridique et d'audit ainsi que de soutien administratif dans la gestion de leurs ressources humaines, de leur comptabilité, de leur communication et de leurs systèmes d'information, précisées par un décret qui prévoit la prise en compte de cette charge dans la répartition prévue au 4° " ; que le II de l'article
R. 711-33 pris pour l'application de cette disposition législative définit l'étendue de ces missions parmi lesquelles figurent au 6° la création de " pôles régionaux spécialisés dans l'action économique, l'intelligence économique, l'innovation, l'environnement et le développement international " ; que la constitution de tels pôles, qui ont pour objet d'assurer la mutualisation des fonctions d'expertise des différentes chambres territoriales, entre dans les fonctions de soutien susceptibles d'être déléguées au niveau territorial ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que l'article R. 711-33 aurait méconnu les dispositions du 6° de l'article L. 711-8 doit être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du dernier alinéa du I de l'article L. 711-10 du code de commerce, une chambre de commerce et d'industrie de région peut " par convention confier à une chambre d'industrie territoriale ou départementale d'Ile-de-France qui lui est rattachée une partie des fonctions de soutien mentionnées au 6° de l'article L. 711-8 " ; qu'en l'absence de toute définition prévue par la loi des fonctions susceptibles d'être déléguées, le pouvoir réglementaire a pu, sans excéder sa compétence, prévoir au III de l'article R. 711-33 que les fonctions de soutien ne pourraient être fractionnées ou déléguées à plusieurs chambres rattachées ;
Considérant, en troisième lieu, que le III de l'article L. 711-10 du code de commerce impose que les conventions par lesquelles une CCIR confie à une chambre rattachée une fonction d'appui et de soutien prévoient les compensations financières correspondantes ; qu'en se limitant à prévoir que le transfert de charges pouvait faire l'objet de contreparties budgétaires, la disposition attaquée a méconnu l'obligation de compensation prévue par la loi ; qu'ainsi la phrase du III de l'article R. 711-33 du même code aux termes de laquelle " Ce transfert de charge à une chambre de commerce et d'industrie territoriale ou départementale
d'Ile-de-France peut faire l'objet de contreparties budgétaires ", laquelle est divisible du reste du décret, doit être annulée ;
Sur les conclusions dirigées contre l'article D. 711-34-1 du code de commerce issu du décret attaqué :
Considérant que l'article D. 711-34-1 dispose : " Les chambres de commerce et d'industrie de région veillent à ce que les chambres qui leur sont rattachées ou les groupements consulaires de leur circonscription mettent à disposition des ressortissants les services et prestations dont la charge leur a été confiée par la loi ou le règlement. Lorsqu'une chambre de commerce et d'industrie de région constate qu'un service ou une prestation obligatoires au titre de l'article D. 711-67-2 ne sont pas rendus par une chambre de commerce et d'industrie territoriale, une chambre de commerce et d'industrie départementale d'Ile-de-France ou un groupement interconsulaire de sa circonscription, elle élabore avec cet établissement des propositions tendant à remédier à cette situation. Ces propositions sont alors transmises pour information à l'autorité de tutelle. / En cas de carence prolongée, et après information de l'autorité de tutelle, elle peut remplir en lieu et place de l'établissement concerné cette mission obligatoire. Elle déduit alors de la taxe pour frais de chambre à verser à la chambre ou aux chambres partie au groupement au prochain exercice la part des dépenses correspondantes dont elle justifie la nature et le montant auprès de l'autorité de tutelle. " ;
Considérant qu'en instaurant au profit de la CCIR, sans fondement législatif, un pouvoir de substitution d'action en cas de carence prolongée d'une CCIT dans l'accomplissement de ses missions obligatoires, ces dispositions ont porté sur les règles constitutives de la catégorie d'établissements publics à laquelle appartiennent les chambres de commerce et d'industrie ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la définition de ces règles constitutives relève du domaine de la loi ; que le deuxième alinéa de l'article D. 711-34-1 du code de commerce, issu du décret contesté, qui est divisible du reste du texte, est par conséquent entaché d'incompétence et doit être annulé en tant qu'il s'applique aux chambres de commerce et d'industrie territoriales, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens dirigés contre ces dispositions ;
Sur les conclusions dirigées contre l'article R. 711-70 du code de commerce issu du décret contesté :
Considérant que l'article R. 711-70 subordonne la nomination du directeur général de la CCIT à un avis conforme de la CCIR ; que la loi du 23 juillet 2010 habilitant le décret en Conseil d'Etat à définir les conditions de la gestion du personnel par la CCIT, y compris dans le cas d'une délégation permanente, le pouvoir réglementaire n'a pas méconnu les dispositions du 4° de l'article L. 711-3 et de la loi du 1er juillet 1952 en subordonnant la nomination au poste de directeur général, fonction la plus importante au sein de la CCIT, à un avis conforme de la CCIR ; que ces dispositions ne méconnaissent pas l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité du droit ;
Sur les conclusions dirigées contre l'article R. 712-4-1 du code de commerce issu du décret contesté :
Considérant que l'article R. 712-4-1 dispose : " En cas de faute grave du directeur d'un établissement du réseau, excédant la simple faute de service, l'autorité de tutelle peut demander au président de l'établissement de prendre les mesures disciplinaires nécessaires. Si, à l'issue de cette procédure, le président de la chambre de région, sur proposition le cas échéant du président de la chambre territoriale, décide de ne pas prononcer une sanction disciplinaire, il doit en exposer les motifs dans un rapport qui sera communiqué au préfet de région et au ministre en charge de la tutelle des chambres de commerce et d'industrie. " ; que contrairement à ce qui est soutenu par la requête, cet article ne fait pas participer l'autorité de tutelle à l'exercice du pouvoir hiérarchique, mais lui permet seulement de demander au président de l'établissement de prendre des mesures disciplinaires ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées pour la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE SEINE-ET-MARNE sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : Le décret n° 2010-1463 du 1er décembre 2010 est annulé en tant qu'il introduit au II de l'article R. 711-33 du code de commerce la phrase " Ce transfert de charge à une chambre de commerce et d'industrie territoriale ou départementale d'Ile-de-France peut faire l'objet de contreparties budgétaires. " et en tant qu'il prévoit l'application du deuxième alinéa de l'article D. 711-34-1 de ce code aux chambres de commerce et d'industrie territoriales.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE L'ESSONNE, à la CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE
SEINE-ET-MARNE, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, au secrétaire général du Gouvernement, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et à la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat,
porte-parole du Gouvernement.