Conseil d'État · 3ème sous-section jugeant seule — 6 juin 2012

Vu la requête, enregistrée le 1er avril 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT DES PALUDIERS INDEPENDANTS DE LA PRESQU'ÎLE GUERANDAISE, dont le siège est 34, rue Jean XXIII à Batz-sur-Mer (44740), représenté par son président, M. Pascal B, demeurant ..., M. Mickaël A, demeurant ..., M. Guillaume D, demeurant ..., M. Jonathan-Valérick D, demeurant ..., la SOCIETE TRAD Y SEL, dont le siège est  9, rue Olivier Guichard-La Masse à Batz-sur-Mer (44740), M. Jean-Paul C, demeurant ... ; le SYNDICAT DES PALUDIERS INDEPENDANTS DE LA PRESQU'ÎLE GUERANDAISE et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 11 janvier 2011 du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, portant homologation du cahier des charges de l'indication géographique protégée " sel de Guérande " ou " fleur de sel de Guérande " ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le règlement (CE) n° 2006/510 du Conseil du 20 mars 2006 ;
Vu le règlement (CE) n° 417/2008 de la Commission du 8 mai 2008 ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu l'arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche du 30 juin 2008 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Agnès Martinel, Maître des Requêtes en service extraordinaire,
- les observations de la SCP Didier, Pinet, avocat de l' institut national de l'origine et de la qualité (INAO),
- les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Didier, Pinet, avocat de l'institut national de l'origine et de la qualité (INAO) ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 11 janvier 2011, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire a homologué le cahier des charges de l'indication géographique protégée " sel de Guérande " ou " fleur de sel de Guérande " ; que le SYNDICAT DES PALUDIERS INDEPENDANTS DE LA PRESQU'ÎLE GUERANDAISE et autres demandent l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté ;
Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué :
Considérant, en premier lieu, que, par une décision du 3 décembre 2010 parue au Journal officiel de la République française le 8 décembre 2010, Mme E a reçu délégation pour signer au nom du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, à l'exclusion des décrets, tous actes, arrêtés et décisions dans la limite des attributions de la sous-direction de l'organisation économique, des industries agroalimentaires et de l'emploi de la direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires ; que le I de l'article 4 de l'arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche du 30 juin 2008 portant organisation et attributions de la direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires prévoit qu'entre dans les attributions de cette sous-direction la gestion des signes officiels de l'origine et de la qualité ; que, par suite, Mme E était compétente pour signer l'arrêté attaqué au nom du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire ; que le moyen tiré de ce que l'arrêté litigieux aurait été signé par une personne incompétente doit, en conséquence, être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu du 2° de l'article L. 642-5 du code rural et de la pêche maritime, l'institut national de l'origine et de la qualité (INAO) " prononce la reconnaissance des organismes qui assurent la défense et la gestion des produits bénéficiant d'un signe d'identification de la qualité et de l'origine " ; qu'aux termes de l'article R. 642-17 du même code : " La défense et la gestion d'un produit bénéficiant d'un label rouge, d'une appellation d'origine, d'une indication géographique ou d'une spécialité traditionnelle garantie est assurée par un organisme doté de la personnalité civile. / Un même organisme peut assurer la défense et la gestion de plusieurs produits. / L'organisme sollicite sa reconnaissance en qualité d'organisme de défense et de gestion au sens des dispositions du présent titre à l'occasion de la demande d'attribution du signe de la qualité et de l'origine au produit dont il entend assurer la défense et la gestion. " ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 642-34 du même code : " La reconnaissance d'un organisme de défense et de gestion est décidée par le directeur de l'INAO, après avis du comité national compétent pour le produit en cause. " ;
Considérant que, si l'acte par lequel le directeur de l'INAO prononce la reconnaissance d'un organisme de défense et de gestion a un caractère règlementaire, les actes portant reconnaissance d'une identification géographique protégée n'en constituent pas une mesure d'application ; que, dès lors, les requérants ne peuvent utilement exciper de l'illégalité dont serait, selon eux, entachée la décision du 13 décembre 2010 par laquelle le directeur de l'INAO a reconnu à l'association pour la promotion du sel artisanal (APROSELA) la qualité d'organisme de défense et de gestion de l'identification géographique protégée " sel de Guérande " ou " fleur de sel de Guérande " pour contester la légalité de l'arrêté du 11 janvier 2011 portant homologation du cahier des charges de cette identification ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été adopté au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que la décision du 13 décembre 2010 aurait été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 642-18 du code rural et de la pêche maritime, ne peut en tout état de cause qu'être écarté ;
Considérant, en troisième lieu, que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été adopté au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que l'INAO n'aurait pas notifié au SYNDICAT DES PALUDIERS INDEPENDANTS DE LA PRESQU'ÎLE GUERANDAISE et autres les suites qui ont été données à leur opposition, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 641-13 du code rural et de la pêche maritime, manque en fait ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 641-14 du code rural dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque des modifications du cahier des charges d'une appellation d'origine, d'une indication géographique protégée ou d'une spécialité traditionnelle sont envisagées, elles sont soumises pour approbation au comité national compétent. Si celui-ci estime qu'elles constituent des modifications majeures, une nouvelle homologation doit être sollicitée " ; qu'une nouvelle homologation consécutive à des modifications substantielles du cahier des charges d'une indication géographique protégée n'est susceptible d'intervenir, en application de ces dispositions, qu'après qu'une première version du cahier des charges a été homologuée ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions de l'article R. 641-14 du code rural, au motif que les différences entre le projet initialement adressé par l'APROSELA et le cahier des charges finalement homologué le 11 janvier 2011 justifiaient une nouvelle homologation à laquelle il n'aurait pas été procédé, ne peut qu'être  écarté ;
Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué :
Considérant, en premier lieu, que le b) du paragraphe 1 de l'article 2 du règlement (CE) n° 2006/510 du 20 mars 2006 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires définit l'indication géographique protégée comme " le nom d'une région, d'un lieu déterminé ou, dans des cas exceptionnels, d'un pays, qui sert à désigner un produit agricole ou une denrée alimentaire : / - originaire de cette région, de ce lieu déterminé ou de ce pays, et / - dont une qualité déterminée, la réputation ou d'autres caractéristiques peuvent être attribuées à cette origine géographique, et / - dont la production et/ou la transformation et/ou l'élaboration ont lieu dans l'aire géographique délimitée " ; qu'aux termes de l'article L. 641-11 du code rural et de la pêche maritime : " Peuvent bénéficier d'une indication géographique protégée les produits agricoles ou alimentaires qui satisfont aux conditions posées par le règlement (CE) n° 510/2006 du 20 mars 2006 [...] et qui font l'objet, pour l'application de ce règlement, d'un cahier des charges proposé par l'INAO, homologué par arrêté du ou des ministres intéressés. " ; qu'aux termes de l'article R. 641-20 du même code : " Le ministre chargé de l'agriculture transmet à la Commission européenne les décisions de reconnaissance des appellations d'origine, des indications géographiques protégées ou des spécialités traditionnelles garanties aux fins d'enregistrement. " ;
Considérant que le cahier des charges de l'identification géographique protégée " sel de Guérande " ou " fleur de sel de Guérande ", qui a été homologué par l'arrêté du 11 janvier 2011, a fixé les limites de l'aire géographique de cette identification, au nord, à la Vilaine et au canal de Nantes à Brest, à l'ouest, à l'océan Atlantique, au sud, à la Loire et, à l'est, au bassin de Saint-Nazaire, excluant ainsi de son périmètre le bassin de Bourgneuf-en-Retz ; que les requérants soutiennent que cet arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que l'aire géographique ainsi retenue exclut ce dernier bassin, alors qu'elle inclut le bassin de Guérande et le bassin du Mes ;
Considérant, toutefois, qu'il ressort des pièces du dossier que les bassins de Guérande et de Bourgneuf-en-Retz, distants l'un de l'autre d'une soixantaine de kilomètres, sont séparés par l'estuaire de la Loire et l'agglomération de Saint-Nazaire et présentent des différences tenant à la géographie des marais salants et à l'organisation spatiale des salines ; que, par ailleurs, la réputation particulière résultant de la notoriété de la dénomination " sel de Guérande " ou " fleur de sel de Guérande " tient notamment à l'histoire de l'activité salicole dans la presqu'île guérandaise, ainsi qu'à l'effort de développement et de publicité entrepris depuis plusieurs décennies ; que cette histoire et cet effort de développement se distinguent de l'histoire de l'activité salicole dans le Marais breton, autour de Bourgneuf-en-Retz ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les ministres ont commis une erreur manifeste d'appréciation dans la délimitation de l'aire géographique en vue de l'enregistrement de l'identification géographique protégée " sel de Guérande " ou " fleur de sel de Guérande " ;
Considérant, en deuxième lieu, que le point h) du 2 de l'article 4 du règlement (CE) n° 2006/510 du Conseil prévoit que : " Le cahier des charges comporte [...] : h) toute règle spécifique d'étiquetage pour le produit agricole ou la denrée alimentaire en question " ; qu'aux termes de l'article R. 641-21-1 du code rural et de la pêche maritime : " L'étiquetage des produits bénéficiant d'un des signes mentionnés à l'article R. 641-11 doit être conforme aux dispositions précisées par leur cahier des charges, dans le respect des dispositions prévues par les règlements [...] (CE) n° 510/2006 du Conseil du 20 mars 2006 [...] et par les règlements qui les modifieraient ou seraient pris pour leur application " ;
Considérant qu'il ne résulte pas de ces dispositions, ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire, que les procédés de fabrication  des produits relevant de l'identification géographique protégée doivent obligatoirement figurer sur l'étiquette de ces produits ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait méconnu ce règlement, au motif qu'il n'aurait pas rendu obligatoire la mention sur l'étiquette du fait que le séchage par chauffage du sel de Guérande ou de la fleur de sel de Guérande est autorisé, doit être écarté ;
Considérant, en troisième lieu, que si les requérants soutiennent que le cahier des charges ne pouvait légalement autoriser le reconditionnement du sel produit dans l'aire protégée à l'extérieur de cette aire, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par le SYNDICAT DES PALUDIERS INDEPENDANTS DE LA PRESQU'ÎLE GUERANDAISE et autres ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête du SYNDICAT DES PALUDIERS INDEPENDANTS DE LA PRESQU'ÎLE GUERANDAISE et autres est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT DES PALUDIERS INDEPENDANTS DE LA PRESQU'ÎLE GUERANDAISE, à MM. Pascal B, Mickaël A, Guillaume D et Jonathan-Valérick D, à la SOCIETE TRAD Y SEL, à M. Jean-Paul C, au ministre de l'agriculture et de l'agroalimentaire et au ministre de l'économie, des finances et du commerce extérieur.
Copie en sera adressée pour information à l'institut national de l'origine et de la qualité.