Conseil d'État · 3ème sous-section jugeant seule — 22 juin 2012

Vu le pourvoi, enregistré le 13 février 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR ; le ministre demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'ordonnance n° 10VE02458 du 30 janvier 2012 par laquelle le juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles, réformant l'ordonnance n° 1001168 du 13 juillet 2010 du juge des référés du tribunal administratif de Versailles, a condamné l'Etat à verser à la commune d'Evry une provision d'un montant de 250 000 euros en réparation du préjudice qu'elle aurait subi au titre du fonctionnement d'une régie de recettes instituée pour le recouvrement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de la police municipale ;
2°) statuant en référé, de rejeter la demande de provision de la commune d'Evry ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ;
Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
Vu la Charte européenne de l'autonomie locale ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
Vu la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011, notamment son article 86 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Guillaume Odinet, Auditeur,
- les observations de  la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de la commune d'Evry,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de la commune d'Evry ;
Sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune d'Evry :
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;
Considérant qu'aux termes du II de l'article 86 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 : " Sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, postérieurement au 3 mai 2002, de l'exercice par les maires des missions d'encaissement des amendes résultant des contraventions réprimées par le code de la route et émises par les agents de police municipale, d'un préjudice correspondant à ces dépenses. " ; qu'aux termes du III du même article : " En contrepartie de l'application du II, une dotation exceptionnelle est attribuée aux communes au titre de l'indemnisation des charges résultant pour elles, jusqu'au 31 décembre 2011, de l'application de la circulaire du ministre de l'intérieur du 3 mai 2002 relative à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale. / Cette dotation, d'un montant de 0,5 euro par amende encaissée dans la limite de 9,87 millions d'euros, est répartie entre les communes en fonction du nombre d'amendes qu'elles ont effectivement recouvrées entre 2008 et 2011. Si le nombre total d'amendes recouvrées ces quatre années est supérieur à 19,74 millions d'euros, la somme de 9,87 millions d'euros est répartie entre les communes proportionnellement au nombre d'amendes qu'elles ont recouvrées de 2008 à 2011. / Les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire fondé sur l'illégalité de la circulaire du 3 mai 2002 précitée ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle qu'à la condition que cette instance soit close par une décision passée en force de chose jugée et excluant toute condamnation de l'Etat. " ;
Considérant que la COMMUNE D'EVRY soutient que ces dispositions sont contraires aux articles 72 et 72-2 de la Constitution et portent atteinte au droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ainsi qu'au principe de séparation des pouvoirs garanti par l'article 16 de cette Déclaration ;
Considérant, en premier lieu, que les paragraphes II et III de l'article 86 de la loi du 28 décembre 2011 ne peuvent être lus de façon séparée ; que, si le paragraphe II interdit aux communes de se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire, d'un préjudice correspondant aux dépenses résultant de l'exercice par les maires des missions d'encaissement des amendes résultant des contraventions réprimées par le code de la route et émises par les agents de police municipale, le paragraphe III institue une dotation forfaitaire destinée à compenser cette charge ;
Considérant que les dispositions contestées respectent les décisions passées en force de chose jugée ; qu'elles délimitent de façon précise l'irrégularité qui ne peut être invoquée, par la voie de l'exception, dans le cadre d'une demande d'indemnisation ; qu'elles tirent les conséquences des décisions du Conseil d'État aux termes desquelles seul le législateur est compétent pour imposer indirectement aux communes des dépenses relevant de l'État ; qu'elles font bénéficier d'une indemnisation de leur préjudice non seulement les communes ayant engagé un contentieux mais également toutes celles ayant supporté ces dépenses ; que, compte tenu des difficultés d'évaluation de ces dernières, les dispositions contestées ne fixent pas une indemnisation dont le montant serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'elles ne privent de garanties légales aucune exigence constitutionnelle ; qu'eu égard aux relations financières existant entre l'Etat et les collectivités territoriales, elles répondent à un but d'intérêt général suffisant ; qu'il s'ensuit que les dispositions contestées ne méconnaissent ni la garantie des droits ni la séparation des pouvoirs énoncées à l'article 16 de la Déclaration de 1789 ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus " dans les conditions prévues par la loi " ; qu'aux termes des deux derniers alinéas de son article 72-2 : " (...) Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. / La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. " ;
Considérant que si le dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution a pour but de concilier le principe de liberté avec celui d'égalité par l'instauration de mécanismes de péréquation financière, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ;
Considérant que les compétences confiées aux maires au titre de l'encaissement des amendes résultant des contraventions réprimées par le code de la route et émises par les agents de police municipale sont exercées au nom de l'État ; que, par suite, est inopérant le grief tiré de la violation des dispositions précitées de l'avant-dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, qui ne sont relatives qu'aux compétences exercées par les collectivités territoriales ;
Considérant que, si l'encaissement des amendes résultant des contraventions réprimées par le code de la route et émises par les agents de police municipale a entraîné, pour les communes, un accroissement de charges, le législateur a toutefois fixé, ainsi qu'il a été dit, pour toutes les communes et non seulement celles ayant introduit une instance en responsabilité, dans la limite de 9,87 millions d'euros, une dotation forfaitaire de 0,5 euro par amende encaissée, en fonction du nombre d'amendes qu'elles ont effectivement recouvrées entre 2008 et 2011 ; qu'il a entendu réparer de façon égalitaire les conséquences de la circulaire du 3 mai 2002 ayant mis de façon irrégulière à la charge des communes des dépenses relevant de l'État ; qu'il n'a pas institué des restrictions disproportionnées par rapport aux objectifs d'intérêt général qu'il s'est assignés ; qu'eu égard au montant des sommes en jeu, les dispositions qu'il a adoptées n'ont pas eu pour effet de dénaturer la libre administration de ces collectivités ;
Considérant, en troisième lieu, que, pour les mêmes motifs, le législateur n'a pas davantage méconnu le droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que les paragraphes II et III de l'article 86 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ;
Sur le pourvoi du ministre :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable " ;
Considérant que, par une décision du 22 octobre 2010, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a jugé qu'aucune disposition législative ne permettait de mettre directement ou indirectement à la charge des communes les frais de fonctionnement des régies de recettes mises en place par l'Etat auprès des communes pour l'encaissement, par les comptables publics de l'Etat, des amendes pouvant résulter des procès-verbaux établis par les agents de police municipale ; qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la commune d'Evry a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Versailles, sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, aux fins de voir condamner l'Etat à lui verser à titre de provision la somme de 465 522,12 euros en réparation du préjudice qu'elle estimait avoir subi en raison de l'obligation qui lui avait été illégalement faite d'encaisser les amendes forfaitaires et les consignations émises par les agents de police municipale ; que, par une ordonnance du 13 juillet 2010, le juge des référés du tribunal administratif de Versailles a fait droit à cette demande ; que le MINISTRE DE L'INTERIEUR se pourvoit en cassation contre l'ordonnance du 30 janvier 2012 par laquelle le juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles a ramené à 250 000 euros le montant de la provision que l'Etat a été condamné à verser à la commune ;
En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Evry :
Considérant que, contrairement à ce que soutient la commune d'Evry, le pourvoi du MINISTRE DE L'INTERIEUR contient l'exposé d'un moyen de droit dirigé contre l'ordonnance attaquée, tiré de la méconnaissance, par le juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles, des dispositions de l'article 86 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ; que ce moyen, qui est né de l'arrêt attaqué, peut être soulevé pour la première fois en cassation par le MINISTRE DE L'INTERIEUR ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Evry ne peut qu'être écartée ;
En ce qui concerne le bien-fondé de l'ordonnance attaquée:
Considérant que les dispositions précitées de l'article 86 de la loi du 28 décembre 2011 sont entrées en vigueur antérieurement à la date de lecture de l'ordonnance attaquée ; qu'elles font obstacle, dans les conditions et sous les réserves qu'elles fixent, à ce que les communes demandent au juge administratif à être indemnisées du préjudice subi au titre de la prise en charge des dépenses correspondant aux missions d'encaissement des amendes résultant des contraventions réprimées par le code de la route et émises par les agents de police municipale, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire ;
Considérant que les stipulations de l'article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du Premier protocole additionnel à cette convention sont inapplicables dans un litige relatif à la répartition de ressources financières publiques entre personnes publiques ; que, dès lors, la commune d'Evry ne peut utilement soutenir en défense que les dispositions des paragraphes II et III de l'article 86 de la loi précitée du 28 décembre 2011 ne seraient pas compatibles avec les stipulations conventionnelles précitées ;  que, par ailleurs, s'il résulte du 2 de l'article 9 de la Charte européenne de l'autonomie locale du 15 octobre 1985 que  " les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi ", ces stipulations ne garantissent pas aux collectivités locales un droit à une compensation spécifique des charges liées à l'exercice de chacune de leurs compétences ; qu'il en résulte que la commune d'Evry n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir en défense que les dispositions des paragraphes II et III de l'article 86 de la loi précitée du 28 décembre 2011 seraient incompatibles avec ces stipulations ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, en se fondant, pour condamner l'Etat à verser une provision à la commune d'Evry, sur l'incompétence du pouvoir réglementaire pour prévoir la prise en charge par la commune des dépenses résultant de l'exercice par le maire des missions d'encaissement des amendes résultant des contraventions réprimées par le code de la route et émises par les agents de police municipale, le juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles a méconnu les dispositions précitées du II de l'article 86 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011 et ainsi entaché son arrêt d'erreur de droit ; que dès lors, le MINISTRE DE L'INTERIEUR est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance du juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles du 30 janvier 2012 ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au titre de la procédure de référé, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le MINISTRE DE L'INTERIEUR est fondé à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Versailles a condamné l'Etat à verser une provision à la commune d'Evry au titre du préjudice subi par elle en raison de la mise à sa charge, par le pouvoir réglementaire, des dépenses résultant de l'exercice des missions d'encaissement des amendes résultant des contraventions réprimées par le code de la route et émises par les agents de police municipale ;
Sur les conclusions présentées par la commune d'Evry au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la COMMUNE D'EVRY.
Article  2 : L'ordonnance n° 10VE02458 du 30 janvier 2012 du juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles et l'ordonnance n° 1001168 du 13 juillet 2010 du juge des référés du tribunal administratif de Versailles sont annulées.
Article 3 : La demande de provision présentée par la commune d'Evry devant le juge des référés du tribunal administratif de Versailles est rejetée.
Article 4 : Les conclusions présentées par la commune d'Evry au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE DE L'INTERIEUR et à la commune d'Evry.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au Conseil constitutionnel.