Conseil d'État · Juge des référés — 11 octobre 2011

Vu la requête, enregistrée le 28 septembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Asrabe A et Mme Leila C épouse B, domiciliés chez D, ... ; M. A et Mme B demandent au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'ordonnance n°s 1108754-1108757 du 16 septembre 2011 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nantes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté leur demande tendant à ce que soit suspendue l'exécution de l'arrêté de réadmission vers la Pologne du 26 mai 2011 du préfet de la Loire-Atlantique, à ce qu'il soit enjoint au même préfet, d'une part, de réexaminer leur demande d'admission au titre de l'asile dans un délai de sept jours à compter de la notification de la décision à intervenir et, d'autre part, de leur indiquer un lieu susceptible de les accueillir dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de l'ordonnance, sous astreinte de cinquante euros par jour de retard ;
2°) de faire droit à leur demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
ils soutiennent que la condition d'urgence est remplie, la décision de remise aux autorités polonaises étant susceptible d'être exécutée d'office ; que la clause humanitaire prévue à l'article 15 du règlement (CE) 343/2003 du 18 février 2003 a été méconnue, dès lors que l'état de santé de M. A nécessite un suivi médical, permettant, en application des dispositions de l'article 9 du règlement (CE) 1560/2003 du 2 septembre 2003, le report de sa réadmission vers la Pologne ; qu'en méconnaissance des dispositions de la directive 2003/9/(CE) du 27 janvier 2003, ils n'ont pas bénéficié, jusqu'à leur réadmission effective, des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile ; que l'ordonnance attaquée est entachée d'erreur de droit, le juge des référés de première instance ayant fait application des dispositions de l'article 16-1 de la directive précitée non transposées en droit interne ; que c'est à tort que le même juge des référés a estimé qu'ils n'ont pas, intentionnellement, répondu à la convocation de l'administration en vue de leur départ vers la Pologne, dès lors que le préfet ne pouvait ignorer l'impécuniosité totale de leur famille ; qu'eu égard aux dispositions de l'article 7 du règlement (CE) 1560/2003 du 2 septembre 2003, la prise en charge de leur transfert incombe à l'Etat, dans la mesure où ils n'étaient pas à l'initiative de celui-ci ;
Vu l'ordonnance attaquée ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 5 octobre 2011, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que le préfet de la Loire-Atlantique n'a pas porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile en s'abstenant de mettre en oeuvre la clause humanitaire prévue par l'article 15 du règlement (CE) 343/2003 du 18 février 2003, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A ne pourrait pas recevoir en Pologne les soins nécessaires à son état de santé ; qu'à l'expiration du délai imparti pour rejoindre la Pologne, à savoir le 4 août 2011, M. A et Mme B ne sont plus autorisés à se maintenir sur le territoire français et ne peuvent, par conséquent, bénéficier des conditions matérielles d'accueil prévues par les dispositions de la directive 2003/9/2003 (CE) du 27 janvier 2003 et par les dispositions du code de l'action sociale et des familles ; que le transfert des requérants devait s'effectuer à leur initiative, conformément aux dispositions de l'article 7 a) du règlement (CE)1560/2003 du 2 septembre 2003 ; qu'ils ne se sont pas manifestés auprès de l'administration pour faire état des difficultés qui les auraient empêchés de rejoindre la Pologne ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 5 octobre 2011, présenté par M. A et Mme B qui reprend les conclusions et moyens de leur requête ; ils soutiennent, en outre, qu'ils sont autorisés à demeurer sur le territoire français et à bénéficier des conditions matérielles d'accueil, dès lors qu'ils n'ont pas été à l'initiative du départ et qu'aucun délai ne leur a été imparti pour rejoindre la Pologne ; que le ministre n'a pas répondu au moyen tiré de l'application des dispositions de l'article 16-1 a) la directive 2003/9/ (CE) du 27 janvier 2003 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le règlement (CE) 343/2003 du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers ;
Vu le règlement (CE) 1560/2003 du 2 septembre 2003 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers ;
Vu la directive 2003/9/ (CE) du 27 janvier 2003 ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
Vu le code du travail ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. A et Mme B et, d'autre part, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du jeudi 6 octobre 2011 à 15 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Capron, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A et Mme B ;
- les représentants du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration ;
- et à l'issue de laquelle l'instruction a été prolongée jusqu'au 7 octobre 2011 ;
Vu les observations complémentaires, enregistrées le 7 octobre 2011, présentées par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, qui conclut au rejet de la requête ;
Vu le nouveau mémoire en réplique, enregistré le 7 octobre 2011, présenté par M.  A et Mme B ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale (...) " ;
Considérant que le droit constitutionnel d'asile, qui a le caractère d'une liberté fondamentale, a pour corollaire le droit de solliciter le statut de réfugié ; que, s'il implique que l'étranger qui sollicite la reconnaissance de la qualité de réfugié soit en principe autorisé à demeurer sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande, ce droit s'exerce dans les conditions définies par l'article L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; que le 1° de cet article permet de refuser l'admission en France d'un demandeur d'asile lorsque l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat en application des dispositions du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 ; que l'article 20 de ce règlement prévoit que le transfert du demandeur d'asile vers le pays de réadmission doit se faire dans les six mois à compter de l'acceptation de la demande de reprise en charge et que ce délai peut être porté à dix-huit mois si l'intéressé " prend la fuite " ; que la notion de fuite au sens de ce texte doit s'entendre comme visant notamment le cas où un ressortissant étranger non admis au séjour se serait soustrait de façon intentionnelle et systématique au contrôle de l'autorité administrative en vue de faire obstacle à une mesure d'éloignement le concernant ; qu'aux termes, enfin, des dispositions du paragraphe 1 de l'article 3 de la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 relative à l'accueil des demandeurs d'asile : " La présente directive s'applique à tous les ressortissants de pays tiers et apatrides qui déposent une demande d'asile à la frontière ou sur le territoire d'un État membre tant qu'ils sont autorisés à demeurer sur le territoire en qualité de demandeurs d'asile, ainsi qu'aux membres de leur famille, s'ils sont couverts par cette demande d'asile conformément au droit national " ;
Considérant qu'il résulte des éléments produits devant le juge des référés du tribunal administratif de Nantes ainsi que de ceux produits à l'appui de la présente affaire, notamment lors de l'audience du 6 octobre 2011, que M. A et Mme B, ressortissants russes, sont entrés en France le 15 mars 2011 accompagnés de leurs trois enfants ; qu'ils ont présenté une demande d'admission au séjour en qualité de demandeur d'asile auprès du préfet de la Loire-Atlantique ; que ces demandes d'admission au séjour ont été rejetées par une décision du préfet en date du 19 avril 2011, au motif que l'examen des demandes d'asile relevait de la Pologne, en vertu du règlement précité du 18 février 2003 ; que les autorités polonaises ayant donné leur accord à la reprise en charge des intéressés, le 22 avril 2011, le préfet de la Loire-Atlantique a en conséquence décidé leur réadmission vers la Pologne, par arrêté du 26 mai 2011, notifié par voie administrative le jour même ; qu'il a ensuite organisé le transfert des intéressés vers la Pologne, sur le fondement du règlement (CE) n° 1560/2003 du Conseil du 2 septembre 2003 ; que, lors d'un entretien en préfecture, le 2 août 2011, la date du départ a été fixée au 4 août suivant ; que M. A et Mme B et leurs enfants ne s'étant pas présentés à l'aéroport de Roissy, le 4 août 2011, à l'embarquement du vol à destination de Varsovie qui leur avait été réservé par les services de la préfecture, le préfet de la Loire-Atlantique leur a notifié, par courrier du 11 août 2011, que la prise en charge de leur hébergement cesserait dans un délai maximum de quinze jours ; que cet hébergement a effectivement cessé à compter du 1er septembre 2011 ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté de réadmission du 26 mai 2011 :
Considérant que le règlement du 18 février 2003 pose en principe dans le paragraphe 1 de son article 3 qu'une demande d'asile est examinée par un seul Etat membre ; que cet Etat est déterminé par application des critères fixés dans son chapitre III ; que l'application de ces critères est écartée en cas de mise en oeuvre ou bien de la clause dérogatoire énoncée au paragraphe 2 de l'article 3 du règlement, qui procède d'une décision prise unilatéralement par un Etat membre, ou bien de la clause humanitaire définie par l'article 15 du règlement ; que le paragraphe 1 de cet article prévoit qu'un Etat membre peut, même s'il n'est pas responsable en application des critères fixés par le règlement, " rapprocher des membres d'une même famille ainsi que d'autres parents à charge pour des raisons humanitaires fondées, notamment, sur des motifs familiaux ou culturels " ; qu'il est indiqué que " dans ce cas, cet Etat membre examine, à la demande d'un autre Etat membre, la demande d'asile de la personne concernée. Les personnes concernées doivent y consentir " ; que l'article 17 du règlement prévoit que l'Etat membre auprès duquel une demande d'asile a été introduite et qui considère qu'elle relève d'un autre Etat membre peut requérir ce dernier, dans un délai de trois mois après l'introduction de la demande, aux fins de prise en charge du demandeur ; qu'en vertu de l'article 18, l'Etat membre requis dispose d'un délai de deux mois pour statuer sur la demande de prise en charge ; qu'en cas d'acceptation, l'Etat requérant dispose, en application du 3 de l'article 19, d'un délai de six mois pour transférer le demandeur dans l'Etat membre ayant accepté de le prendre en charge ; qu'enfin, le paragraphe 4 de l'article 3 prescrit que " le demandeur d'asile est informé par écrit, dans une langue dont on peut raisonnablement supposer qu'il la comprend, au sujet de l'application du présent règlement, des délais qu'il prévoit et de ses effets " et que l'article 19 précise que la décision de transfert est motivée et notifiée au demandeur par l'Etat dans lequel la demande a été introduite ;
Considérant que les requérants soutiennent qu'en refusant de faire application en faveur de M. A de la dérogation prévue à l'article 3-2 précité du règlement du 18 février 2003 et de la clause humanitaire définie à l'article 15 de ce même règlement, le préfet de la Loire-Atlantique aurait, eu égard à son état de santé qui nécessite un suivi médical dont il n'est pas susceptible de bénéficier en Pologne, porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile ; qu'il n'est pas contesté par les requérants que l'examen de leurs demandes d'asile relève de la Pologne en vertu des dispositions de l'article 20 du règlement du 18 février 2003 ; qu'il ne résulte de l'instruction ni que l'état de santé de M. A serait incompatible avec un voyage à destination de Varsovie, ni qu'il justifierait à lui seul qu'il doive rester en France à fin de recevoir des soins auxquels il n'aurait pas effectivement accès en Pologne ; qu'il suit de là que le refus opposé à sa demande d'admission au séjour au titre de l'asile, par dérogation aux dispositions précitées, ne porte pas une atteinte grave et illégale à une liberté fondamentale ; qu'il résulte de ce qui précède que M. A et Mme B ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance contestée, le juge des référés a refusé de faire droit à leur demande ;
Sur les conclusions tendant au rétablissement de la prise en charge par l'Etat de l'hébergement de M. A, Mme B et leurs enfants :
Considérant qu'aux termes de l'article 7 du règlement du 2 septembre 2003 précité relatif aux modalités du transfert : " 1. Le transfert vers l'État responsable s'effectue de l'une des manières suivantes : a) à l'initiative du demandeur, une date limite étant fixée ; b) sous la forme d'un départ contrôlé, le demandeur étant accompagné jusqu'à l'embarquement par un agent de l'État requérant et le lieu, la date et l'heure de son arrivée étant notifiées à l'État responsable dans un délai préalable convenu : c) sous escorte, le demandeur étant accompagné par un agent de l'État requérant, ou par le représentant d'un organisme mandaté par l'État requérant à cette fin, et remis aux autorités de l'État responsable (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le transfert d'un demandeur d'asile vers un État membre qui a accepté sa prise ou sa reprise en charge, sur le fondement du règlement du 18 février 2003 précité, s'effectue selon l'une des trois modalités définies à l'article 7 précité : à l'initiative du demandeur, sous la forme d'un départ contrôlé ou sous escorte ; que, dans l'hypothèse où le transfert s'effectue à l'initiative du demandeur, une date limite est fixée pour sa réadmission dans l'Etat responsable de l'examen de sa demande d'asile ; qu'il appartient au demandeur d'asile d'exécuter la mesure de réadmission en organisant matériellement son transfert, le cas échéant, après avoir sollicité la prise en charge par les autorités françaises de son titre de transport ; que, si ce transfert, dont les modalités révèlent le caractère consenti, n'a pas été effectué avant la date limite fixée, le demandeur d'asile doit être regardé comme s'étant intentionnellement soustrait à l'exécution de la mesure de réadmission ; que, dans l'hypothèse où le transfert du demandeur d'asile s'effectue sous la forme d'un départ contrôlé, il appartient, dans tous les cas, à l'État responsable de ce transfert d'en assurer effectivement l'organisation matérielle et d'accompagner le demandeur d'asile jusqu'à l'embarquement vers son lieu de destination ; qu'une telle obligation recouvre la prise en charge du titre de transport permettant de rejoindre l'État responsable de l'examen de la demande d'asile depuis le territoire français ainsi que, le cas échéant et si nécessaire, celle du pré-acheminement du lieu de résidence du demandeur au lieu d'embarquement ; que, dans l'hypothèse où le demandeur d'asile se soustrait intentionnellement à l'exécution de son transfert ainsi organisé, il doit être regardé comme en fuite au sens des dispositions précitées ;
Considérant que, s'il n'est pas contesté que M.  A, Mme B et leurs enfants ne se sont pas présentés à la convocation, qui leur avait été notifiée, au service de la police aux frontières à Roissy, le 4 août 2011, aux fins de remise de leurs billets d'avion à destination de Varsovie, il ne résulte pas de l'instruction que les services de la préfecture avaient, au préalable, effectivement organisé leur pré-acheminement de Nantes, où ils se trouvaient, jusqu'à l'aéroport de Roissy ; que, dans ces conditions et alors qu'il résulte de l'instruction que les intéressés ne disposaient pas des moyens de se rendre par eux-mêmes au lieu de leur convocation, ils ne peuvent être regardés comme s'étant intentionnellement soustraits à l'exécution de la mesure de réadmission dont ils faisaient l'objet ; que ces faits ne révèlent donc, dans les circonstances de l'espèce, aucun comportement de fuite au sens des dispositions précitées ;
Considérant que la privation du bénéfice des mesures, prévues par la loi afin de garantir aux demandeurs d'asile des conditions matérielles d'accueil décentes jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur demande, est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à cette liberté ; que le caractère grave et manifestement illégal d'une telle atteinte s'apprécie en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et de la situation du demandeur ; qu'en mettant fin, à compter du 1er septembre 2011, à la prise en charge de l'hébergement de M. A, Mme B et leurs enfants, pour le motif erroné qu'ils s'étaient intentionnellement soustraits à l'exécution des mesures prises à leur égard, le préfet de la Loire-Atlantique a porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ; qu'il résulte de l'instruction que cette méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit d'asile a entraîné et continue d'entraîner des conséquences graves pour les intéressés qui sont constitutives d'une situation d'urgence, eu égard notamment à l'état de santé de M. A et au jeune âge de ses enfants ; que, dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de procurer, dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de la présente ordonnance, un hébergement à M. A, Mme B et leurs enfants jusqu'à ce que leur transfert à destination de la Pologne soit organisé dans les conditions définies ci-dessus ; qu'il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M.  A et Mme B sont fondés à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a refusé de faire droit à la demande d'injonction qu'ils avaient présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; qu'ils sont par suite fondés à demander l'annulation, dans cette mesure, de l'ordonnance contestée ; que, l'Etat succombant pour partie dans la présente instance, il y a lieu de mettre à sa charge une somme de 2 000 en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1 : L'ordonnance du 16 septembre 2011 du juge des référés du tribunal administratif de Nantes est annulée en tant qu'elle rejette la demande tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de la Loire-Atlantique de procurer un hébergement à M. A, Mme B et leurs enfants.
Article 2 : Il est enjoint au préfet de la Loire-Atlantique de procurer, dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de la présente ordonnance, un hébergement à M. A, Mme B et leurs enfants jusqu'à ce que leur transfert à destination de la Pologne soit organisé dans les conditions définies dans les motifs de la présente ordonnance.
Article 3 : Le surplus de la requête de M. A et Mme B est rejeté.
Article 4 : L'Etat versera à M.  A et Mme B une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Asrabe A, Mme Leila C épouse B et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.