Conseil d'État · 8ème et 3ème sous-sections réunies — 11 octobre 2012

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 28 novembre 2011 et 27 février 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la Caisse interprofessionnelle des congés payés de la région parisienne (CICPRP), dont le siège est 46 boulevard Diderot à Paris Cedex 12 (75580) ; elle demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la " lettre circulaire " n° 2011-0000103 du 27 septembre 2011 du directeur général de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) relative à l'assujettissement, d'une part, à la contribution supplémentaire au fonds national d'aide au logement et, d'autre part, au versement transport des indemnités de congés payées versées par les caisses de congés payés ;
2°) de mettre à la charge de l'ACOSS le versement de la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code du travail ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Hervé Cassagnabère, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de la Caisse interprofessionnelle des congés payés de la région parisienne (CICPRP),
- les conclusions de M. Benoît Bohnert, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de la Caisse interprofessionnelle des congés payés de la région parisienne (CICPRP) ;
1. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 3141-30 du code du travail, dans les secteurs d'activité ou les professions, définis par des décrets pris pour leur application, où les salariés ne sont pas habituellement occupés de façon continue chez un même employeur au cours de la période reconnue pour l'appréciation du droit au congé, le paiement des indemnités de congés payés est assuré par des caisses de congés payés auxquelles les employeurs intéressés s'affilient obligatoirement ; que les cotisations de sécurité sociale dues sur ces indemnités sont acquittées auprès de l'organisme de recouvrement compétent par la caisse dont les employeurs relèvent ;
2. Considérant, d'une part, qu'en application de l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale, les employeurs occupant au moins 20 salariés concourent au financement de l'allocation de logement assuré par le fonds national d'aide au logement et, à ce titre, sont notamment assujettis à une contribution (dite contribution au " FNAL supplémentaire ") calculée sur les salaires et dont le recouvrement est assuré suivant les règles applicables en matière de sécurité sociale ; que, d'autre part, en vertu des dispositions de l'article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales, les employeurs qui occupent plus de 9 salariés peuvent être assujettis à un versement destiné au financement des transports en commun, dit " versement transport " ; qu'il résulte des articles L. 2333-65 et L. 2333-69 de ce code que l'assiette de ce versement est constituée par les salaires payés aux salariés, que les salariés et assimilés s'entendent au sens des législations de la sécurité sociale, que les salaires se calculent conformément aux dispositions de ces législations et que les employeurs sont tenus de procéder à ce versement auprès des organismes ou services chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales suivant les règles de recouvrement, de contentieux et les pénalités applicables aux divers régimes de sécurité sociale ;
3. Considérant que la Caisse interprofessionnelle des congés payés de la région parisienne (CICPRP) demande au Conseil d'État d'annuler, pour excès de pouvoir, la " lettre circulaire " du 27 septembre 2011 par laquelle le directeur général de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) indique que sont assujettis, d'une part, à la contribution au " FNAL supplémentaire " et, d'autre part, au " versement transport " les indemnités de congés payés versées par l'ensemble des caisses de congés payés des secteurs du bâtiment et des travaux publics, des ports, des spectacles et des transports ;
Sur la compétence du Conseil d'Etat :
4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'État est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : / (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale " ;
5. Considérant qu'en vertu de l'article L. 225-2 du code de la sécurité sociale, l'ACOSS est un établissement public national à caractère administratif ; que l'article L. 225-1-1 du même code lui donne notamment pour mission d'assurer l'application homogène des lois et des règlements relatifs aux cotisations et aux contributions de sécurité sociale recouvrées par les organismes de recouvrement visés aux articles L. 213-1 et L. 752-4 ainsi que d'harmoniser les positions prises par les organismes de recouvrement en application des dispositions de l'article L. 243-6-1, selon lesquelles : " Tout cotisant, confronté à des interprétations contradictoires concernant plusieurs de ses établissements dans la même situation au regard de la législation relative aux cotisations et aux contributions de sécurité sociale, a la possibilité, sans préjudice des autres recours, de solliciter l'intervention de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale en ce qui concerne l'appréciation portée sur sa situation par les organismes de recouvrement visés aux articles L. 213-1 et L. 752-4. (...) / A la suite de l'analyse du litige, l'agence centrale peut demander aux organismes d'adopter une position dans un délai d'un mois. A l'expiration de ce délai, s'ils ne se sont pas conformés à cette instruction, l'agence centrale peut se substituer aux organismes pour prendre les mesures nécessaires " ; que si la contribution au " FNAL supplémentaire " et le " versement transport " n'ont pas la nature de cotisations et de contributions de sécurité sociale au sens de l'article L. 225-1-1, leur assiette est déterminée par référence respectivement aux règles applicables en matière de sécurité sociale ou à la législation de sécurité sociale, et leur recouvrement est assuré par les organismes de recouvrement visés aux articles L. 213-1 et L. 752-4 du code de la sécurité sociale ; qu'il incombe à l'ACOSS d'assurer une application homogène par ces organismes des dispositions régissant cette contribution et ce versement ;
6. Considérant qu'eu égard aux compétences particulières que lui confèrent les dispositions précitées, l'ACOSS doit être regardée comme une autorité à compétence nationale au sens du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative ; qu'il en résulte que la requête présentée par la CICPRP ressortit à la compétence du Conseil d'État en premier et dernier ressort ;
Sur la fin de non recevoir opposée par l'ACOSS :
7. Considérant que l'ACOSS soutient que la " lettre circulaire " attaquée se borne à réitérer, à titre informatif, les dispositions législatives et la jurisprudence relatives à l'assujettissement des indemnités de congés payés versées par les caisses de congés payés au " FNAL supplémentaire " et au " versement transport " de sorte que ses dispositions ne feraient pas grief et qu'ainsi le recours pour excès de pouvoir formé à leur encontre serait irrecevable ; qu'il ressort toutefois de ce document qu'il a pour objet et pour effet de prescrire, dans des termes impératifs, à l'ensemble des organismes de recouvrement de se conformer aux règles qu'il énonce ; que, par suite, la fin de non recevoir opposée par l'ACOSS doit être écartée ;
Sur la légalité de la " lettre circulaire " du 27 septembre 2011 du directeur général de l'ACOSS :
8. Considérant que, pour la contribution au " FNAL supplémentaire ", l'acte attaqué rappelle la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle, d'une part, la responsabilité du paiement de cette contribution incombe aux caisses de congés payés, qui sont substituées aux employeurs pour le paiement des indemnités de congés payés, et non aux employeurs et, d'autre part, les caisses ne peuvent ignorer si les entreprises adhérentes sont tenues ou non à cette contribution ; que ce document en conclut que les caisses de congés payés sont redevables de cette contribution et qu'il leur incombe d'obtenir auprès des employeurs affiliés les informations nécessaires relatives à leurs effectifs pour pouvoir déterminer ceux qui sont assujettis à cette contribution et soumettre, le cas échéant, à celle-ci les indemnités de congés payés versées en leur lieu et place ;
9. Considérant que, pour le versement transport, la " lettre circulaire " rappelle les dispositions du code général des collectivités territoriales et notamment celles de l'article L. 2333-65, dont il résulte que les indemnités de congés payés doivent être incluses dans l'assiette de ce versement, et précise qu'en l'absence de toute disposition permettant d'exclure les indemnités de congés payés lorsqu'elles sont versées aux salariés par le biais d'une caisse de congés payés, ce versement doit être acquitté aux organismes de recouvrement directement par les caisses de congés payés, nonobstant les éventuelles difficultés invoquées pour connaître le nombre de salariés de l'entreprise adhérente et leur lieu de travail effectif ; qu'elle indique que ces caisses en sont ainsi redevables lorsque l'entreprise adhérente y est assujettie et qu'il leur appartient de collecter auprès des entreprises affiliées les informations nécessaires pour déterminer leur situation précise ainsi que celles de leurs salariés au regard de l'assujettissement à ce versement ;
10. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient la requérante, la " lettre circulaire " se borne à rappeler la jurisprudence pour la contribution au " FNAL supplémentaire " et n'a pas ajouté à la réglementation applicable au " versement transport " ; que ce document n'est entaché ni d'erreur de droit, ni d'erreur d'appréciation en ce qu'il rappelle, conformément à ces règles, qu'il incombe aux caisses de congés payés de se mettre en mesure de recueillir auprès des employeurs qui leur sont affiliés des informations relatives à leurs effectifs et leurs salariés et qui sont nécessaires à l'assujettissement, d'une part, à la contribution au " FNAL supplémentaire " et, d'autre part, au " versement transport " des indemnités de congés payés dont elles assurent le versement ; que sont à cet égard sans influence sur la légalité de l'acte attaqué les surcoûts, à les supposer établis, qu'engendrerait cette collecte d'information pour les caisses de congés payés ;
11. Considérant, en deuxième lieu, que la " lettre circulaire " attaquée, loin d'instaurer, comme le soutient la requérante, une rupture d'égalité devant les charges publiques entre les caisses de congés payés, a pour objet de prescrire à celles de ces caisses qui s'estimeraient à tort exemptées de la collecte de la contribution au " FNAL supplémentaire " et du " versement transport " de se conformer aux obligations mises à leur charge par les codes du travail et de la sécurité sociale et les textes pris pour leur application ;
12. Considérant, enfin, que la caisse requérante ne peut invoquer la méconnaissance des stipulations combinées de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er de son premier protocole additionnel, dès lors que la réglementation, réitérée par la " lettre circulaire ", n'institue aucune discrimination mais soumet, pour la contribution au " FNAL supplémentaire " et le " versement transport ", au même régime l'ensemble des indemnités de congés payés, quel que soit l'organisme qui les verse aux salariés ;
13. Considérant que la caisse de congés payés requérante ne peut soutenir que la " lettre circulaire " attaquée ajoute à la réglementation et a, par suite, été prise par une autorité incompétente, dès lors que cet acte n'édicte aucune règle nouvelle mais procède à un simple rappel du droit existant ; que, contrairement à ce qu'elle fait valoir, le directeur général de l'ACOSS tenait des pouvoirs qui lui sont conférés par l'article R. 225-7 du code de la sécurité sociale le pouvoir de signer ce document ;
14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la CICPRP n'est pas fondée à demander l'annulation de la " lettre circulaire " attaquée ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ACOSS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Caisse interprofessionnelle des congés payés de la région parisienne est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Caisse interprofessionnelle des congés payés de la région parisienne et à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale.
Copie en sera adressée, pour information, à la ministre des affaires sociales et de la santé.