Conseil d'État · 4ème et 5ème sous-sections réunies — 12 décembre 2012

Vu, 1° sous le n° 353545, l'ordonnance du 10 octobre 2011, enregistrée le 21 octobre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle le président du tribunal administratif de Grenoble a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par la société Abredis ;
Vu la requête, enregistrée le 4 février 2011 au greffe du tribunal administratif de Grenoble, et le mémoire complémentaire, enregistré le 29 mars 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la société Abredis, dont le siège est rue de la République, aux Abrets (38490), représentée par son gérant ; la société demande au  Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 9 novembre 2010 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial, rejetant son recours et celui de l'Association des commerçants et artisans abrésiens, a accordé à la société ITM Développement Centre-Est l'autorisation préalable requise en vue de procéder à la création de l'ensemble commercial mentionné sous le n° 353545 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu, 2° sous le n° 359031, la requête enregistrée le 30 avril 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la même société Abredis qui demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 1er février 2012 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a, d'une part, retiré sa décision du 9 novembre 2010, d'autre part, rejeté son recours et celui de l'Association des commerçants et artisans abrésiens et accordé à la société Immo Mousquetaires Centre-Est l'autorisation préalable requise en vue de procéder à la création d'un ensemble commercial d'une surface de vente totale de 2 890 m², comportant notamment un supermarché à l'enseigne " Intermarché " de 2 005 m² de surface de vente, à Charancieu (Isère) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 22 novembre 2012, présentée par la société Immo Mousquetaire Centre-Est ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 26 novembre 2012, présentée par la société Abredis ;
Vu le code de commerce ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ;
Vu la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Esther de Moustier, Auditeur,
- les conclusions de Mme Gaëlle Dumortier, rapporteur public ;
1. Considérant que, par décision du 9 novembre 2010, la Commission nationale d'aménagement commercial a autorisé la société ITM Développement Centre-Est à procéder à la création, par reconstruction d'un supermarché préexistant de 1 100 m2, d'un ensemble commercial d'une surface de vente totale de 2 890 m² comportant notamment un supermarché d'enseigne " Intermarché " de 2 005 m² de surface de vente à Charancieu (Isère) ; que, par décision du 1er février 2012, la commission nationale a retiré cette première décision et accordé l'autorisation sollicitée par la société Immo Mousquetaire Centre-Est, venant aux droits de la société ITM Développement Centre-Est ; que, par les requêtes visées ci-dessus, la société Abredis demande l'annulation pour excès de pouvoir de ces deux décisions ; que ces requêtes présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la requête n° 359031 :
En ce qui concerne la procédure suivie devant la commission nationale :
2. Considérant, en premier lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe ne faisait obligation à la décision attaquée d'attester que la convocation des membres de la commission avait été régulièrement faite et qu'elle avait été accompagnée de l'envoi de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations ;
3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 752-51 du code de commerce : " Le commissaire du gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission. (...) " ; qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 752-16 du même code : " Pour les projets d'aménagement commercial, l'instruction des demandes est effectuée conjointement par les services territorialement compétents chargés du commerce ainsi que ceux chargés de l'urbanisme et de l'environnement. " ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que les ministres intéressés, au sens de l'article R. 752-51 du code de commerce, sont ceux qui ont autorité sur les services chargés d'instruire les demandes, soit les ministres en charge du commerce, de l'urbanisme et de l'environnement ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les avis de ces ministres, qui sont signés par des personnes dûment habilitées à cet effet, ont été présentés à la commission ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'avis d'autres ministres aurait dû être recueilli ne peut qu'être écarté ;
4. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la société pétitionnaire était à jour de ses obligations au titre de la taxe sur les surfaces commerciales, d'autre part, qu'elle justifiait de la maîtrise foncière du terrain d'assiette du projet ; qu'ainsi le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation présenté devant la commission nationale doit être écarté ;
En ce qui concerne le respect des critères de l'article L. 752-6 du code de commerce :
5. Considérant qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code ; que l'autorisation ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs ;
6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet envisagé consiste à rénover un établissement commercial existant afin de l'adapter aux évolutions des attentes des consommateurs et de l'environnement concurrentiel ; qu'ainsi, il contribuera à l'animation de la vie rurale et urbaine en améliorant l'offre commerciale existante et en limitant les déplacements des consommateurs ; que le projet, situé à proximité des quartiers d'habitat agglomérés et du centre-ville et desservi par un trottoir et un chemin le long de la RD 1075 permet un accès sécurisé respectivement des piétons et des cyclistes ; que le surcroît de circulation routière qu'il génèrera pourra être absorbé par les voies de circulation existantes ; qu'il résulte de ce qui précède que la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en accordant l'autorisation contestée ;
En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma directeur de l'agglomération grenobloise :
7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme, en vigueur jusqu'à son abrogation dans les conditions définies par l'article 17 de la loi du 12 juillet 2010 : " Les schémas de cohérence territoriale (...) présentent le projet d'aménagement et de développement durable retenu, qui fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme en matière d'habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile. / Pour mettre en oeuvre le projet d'aménagement et de développement durable retenu, ils fixent, dans le respect des équilibres résultant des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces urbanisés et déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers. Ils apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l'environnement. / A ce titre, ils définissent notamment les objectifs relatifs (...) à l'équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des commerces, (...) / Ils peuvent comprendre un document d'aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L. 752-1 du code de commerce. (...) " ; que selon cette disposition : " Les schémas prévus au chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme peuvent définir des zones d'aménagement commercial. / Ces zones sont définies en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme spécifiques à certaines parties du territoire couvert par le schéma. Leur délimitation ne peut reposer sur l'analyse de l'offre commerciale existante ni sur une mesure de l'impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces. / La définition des zones figure dans un document d'aménagement commercial qui est intégré au schéma de cohérence territoriale par délibération de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme. (...) " ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-18 du même code : " Les schémas directeurs approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains sont soumis au régime juridique des schémas de cohérence territoriale (...). Ils demeurent.applicables jusqu'à leur prochaine révision et ont les mêmes effets que les schémas de cohérence territoriale) (... " ; qu'il résulte de ces dispositions que le schéma directeur de la région grenobloise, approuvé le 12 juillet 2000 et toujours en vigueur à la date de la décision attaquée, doit être regardé comme ayant la valeur d'un schéma de cohérence territoriale régi par les dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme ;
9. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci, avec lesquels les autorisations délivrées par les commissions d'aménagement commercial doivent être compatibles en vertu de ce même article, doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs ; qu'en matière d'aménagement commercial, s'il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme ; que si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent ;
10. Considérant que les orientations du schéma directeur de l'agglomération grenobloise encouragent, d'une part, le rééquilibrage des secteurs périphériques par rapport à l'agglomération grenobloise à travers le renforcement des pôles urbains extérieurs, d'autre part, le dynamisme des commerces de proximité de ces pôles ; qu'elles prévoient une implantation préférentielle des commerces d'équipement de la personne ou d'autres achats légers dans les centres urbains, " en étroite liaison avec les commerces déjà installés " ; qu'elles recommandent, notamment pour des raisons tenant aux flux de transport et à la qualité des paysages urbains, l'absence de concentration d'importantes surfaces commerciales le long des principales infrastructures de transport ; que, d'autre part, les orientations du schéma directeur de la région grenobloise se traduisent, comme le précise notamment sa modification n°1 du 8 octobre 2004, par des objectifs de nature différente selon le type de secteur concerné ; que ces objectifs ne prévoient pas que les " zones stratégiques à vocation mixte ", dont il ressort des rapports des services départementaux que le terrain d'assiette du projet fait partie, soient destinées à accueillir des " activités commerciales significatives ", en raison de leur localisation en dehors des espaces urbains habités ; qu'il privilégie au contraire soit les commerces de proximité spécialisés de surface de vente inférieure à 300 m2, soit les commerces situés dans les zones économiques les plus importantes et répondant à un besoin particulier de la zone, soit des commerces destinés à des achats exceptionnels ou de produits lourds ou volumineux, s'il s'avère qu'ils ne peuvent trouver place dans les pôles commerciaux spécialisés de la région grenobloise ;
11. Considérant que si le projet prévoit la création nouvelle, en périphérie du centre-bourg des Abrets, d'un magasin de produits non alimentaires de 885 m2 alors que, selon le schéma directeur, ce type de commerces n'a pas vocation à être implanté dans la zone d'implantation du projet, qui ne peut pas être considérée comme une " zone économique importante ", au sens du schéma directeur, ayant comme telle vocation à accueillir des projets d'ampleur significative, cette seule circonstance n'implique pas qu'il doive être regardé comme incompatible avec ce schéma ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet consiste principalement en la rénovation accompagnée d'une extension d'un supermarché existant depuis 1980, localisé en " zone stratégique à vocation mixte " ; qu'un tel projet de rénovation qui maintient le supermarché dans sa catégorie d'établissement commercial, tout en l'adaptant aux attentes de la clientèle et aux exigences de l'environnement concurrentiel, n'est pas incompatible avec les orientations du schéma directeur de l'agglomération grenobloise qui prévoit le renforcement des pôles urbains extérieurs et l'implantation préférentielle des commerces d'achats légers en liaison avec les commerces déjà installés ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le projet contesté serait incompatible avec le schéma directeur valant schéma de cohérence territoriale doit être écarté ;
12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société Abredis n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 1er février 2012 de la Commission nationale d'aménagement commercial ;
Sur la requête n° 353545 :
13. Considérant qu'il résulte de ce qui vient d'être dit que le retrait de la décision du 9 novembre 2010 par celle du 1er février 2012 est définitif ; que, dès lors, les conclusions de la société Abredis tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la première décision sont devenues sans objet ; qu'il n'y a, par voie de conséquence, pas lieu de statuer sur ces conclusions ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la société Abredis ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière la somme de 4 000 euros à verser à la société Immo Mousquetaires Centre-Est au titre de ces mêmes dispositions ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête n° 359031 de la société Abredis est rejetée.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la société Abredis tendant à l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 9 novembre 2010.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n° 353545 est rejeté.
Article 4 : La société Abredis versera à la société Immo Développement Centre-Est une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Abredis, à la société Immo Mousquetaires Centre-Est et à la Commission nationale d'aménagement commercial.