Conseil d'État · 10ème / 9ème SSR — 19 décembre 2012

Vu la requête, enregistrée le 20 mai 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le syndicat des médecins libéraux de Polynésie française, dont le siège est BP 380526 Tamanu à Punaauia (98718), M. B...D..., demeurant..., M. A...C..., demeurant.PK 38 côté mer à Faa'a, Polynésie Française ; le syndicat des médecins libéraux de Polynésie française et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) de déclarer la loi du pays n° 2011-10 LP/APF du 12 avril 2011 relative à la maîtrise de l'évolution des dépenses de santé et des produits et prestations remboursables, notamment ses articles LP. 47, LP. 48, LP. 49, LP. 50, LP. 51, LP. 53, LP. 58, LP. 59 et LP. 60, non conforme au bloc de légalité tel qu'il est défini au III de l'article 176 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;
2°) de déclarer que cette loi du pays ne peut être promulguée ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 74 ;
Vu la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Nicolas Labrune, Auditeur,
- les conclusions de Mme Delphine Hedary, rapporteur public ;
Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête ;
1. Considérant que l'assemblée de la Polynésie française a adopté le 12 avril 2011 la loi du pays n° 2011-10 LP/APF relative à la maîtrise de l'évolution des dépenses de santé et des produits et prestations remboursables ; que cette loi du pays fixe, par ses titres I à V, les " règles de prescription " nécessaires à la prise en charge par les régimes de protection sociale des prestations, médicaments et autres produits de santé, ainsi que les " règles de dispensation " des produits de santé, produits et prestations aux assurés sociaux et crée une commission chargée de donner un avis sur la prise en charge des produits de santé et la dispensation de certains médicaments ; que les dispositions du titre VI de cette loi du pays, qui sont seules critiquées par les requérants, sont relatives à la répétition de l'indu, aux pénalités financières et aux sanctions pénales réprimant les manquements aux règles énoncées aux titres I à V ;
2. Considérant que l'article 14 de la loi organique du 27 février 2004 dispose que : " Les autorités de l'Etat sont compétentes dans les seules matières suivantes : 1° Nationalité ; droits civiques ; droit électoral ; droits civils, état et capacité des personnes, notamment actes de l'état civil, absence, mariage, divorce, filiation ; autorité parentale ; régimes matrimoniaux, successions et libéralités ; 2° Garantie des libertés publiques ; justice : organisation judiciaire, aide juridictionnelle, organisation de la profession d'avocat, à l'exclusion de toute autre profession juridique ou judiciaire, droit pénal, procédure pénale, commissions d'office, service public pénitentiaire, services et établissements d'accueil des mineurs délinquants sur décision judiciaire, procédure administrative contentieuse, frais de justice pénale et administrative ; (...) " ; que l'article 20 prévoit que : " La Polynésie française peut assortir les infractions aux actes prévus à l'article 140 dénommés "lois du pays" ou aux délibérations de l'assemblée de la Polynésie française de peines d'amende, y compris des amendes forfaitaires dans le cadre défini par le code de procédure pénale, respectant la classification des contraventions et délits et n'excédant pas le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements applicables en matière pénale. Elle peut assortir ces infractions de peines complémentaires prévues pour les infractions de même nature par les lois et règlements applicables en matière pénale. " ; que l'article 21 dispose quant à lui que : " La Polynésie française peut assortir les infractions aux actes prévus à l'article 140 dénommés " lois du pays " de peines d'emprisonnement n'excédant pas la peine maximum prévue par les lois nationales pour les infractions de même nature, sous réserve d'une homologation préalable de sa délibération par la loi. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi d'homologation, seules les peines d'amende et les peines complémentaires éventuellement prévues par la délibération sont applicables. " ;
3. Considérant, en premier lieu, que les requérants soutiennent que les articles LP. 58, 59 et 60 de la loi du pays contestée, en ce qu'ils prévoient des peines d'amende et d'emprisonnement, sont contraires aux articles 14 et 20 de la loi organique du 27 février 2004 ; que, toutefois, la Polynésie française est compétente pour  prendre de telles dispositions dès lors que, pour ce qui concerne les peines d'emprisonnement, elles ne prévoient pas de peine excédant le niveau maximal fixé par la loi nationale pour des infractions de même nature et qu'elles subordonnent leur mise en oeuvre à une homologation par la loi, conformément aux dispositions de la loi organique du 27 février 2004 ;
4. Considérant, en deuxième lieu, que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les dispositions des articles 20 et 21 de la loi organique n'ont ni pour objet ni pour effet de réserver au seul domaine de compétence de l'Etat la totalité des matières relevant du droit civil ; que, notamment, le régime de répétition de l'indu des prestations sociales relève de la compétence de la Polynésie française ; que, dès lors, la Polynésie française est également compétente pour déterminer le régime procédural nécessaire à la mise en oeuvre des règles qu'elle fixe en matière de répétition de l'indu ; qu'il suit de là que la Polynésie française est compétente pour déterminer, comme le prévoit l'article LP. 48 de la loi du pays attaquée, le délai de prescription de l'action en recouvrement de l'indu ;
5. Considérant, en troisième lieu, que l'article LP. 48 de la loi du pays contestée dispose que : " L'action en recouvrement de l'organisme de gestion se prescrit par deux ans à compter du paiement fait indûment sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration. / Cette action s'ouvre par l'envoi d'une mise en demeure, par lettre recommandée avec accusé de réception, du directeur de l'organisme de gestion au professionnel, à l'établissement ou à la personne concernée, l'invitant à régler les sommes réclamées dans un délai d'un mois sans prorogation en raison de la distance. / Cette mise en demeure indique au débiteur, la cause, la nature et le montant des sommes réclamées, la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement, la majoration appliquée en cas de non-paiement dans les délais impartis et la possibilité de produire, le cas échéant, des observations écrites. / Le caractère indu de la prestation est réputé acquis, en cas de paiement total ou partiel du débiteur, en cas de délais de paiement accordés par l'organisme de gestion, ou en cas de silence gardé du débiteur à l'expiration du délai précité. / En cas de rejet total ou partiel, par le directeur de l'organisme de gestion, des observations de l'intéressé, ou lorsque la mise en demeure reste sans effet, l'indu est recouvré selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime des salariés de Polynésie française. " ; que les requérants ne sauraient en tout état de cause soutenir que les dispositions précitées, qui prévoient que les personnes visées par une mesure de répétition de l'indu sont informées de " la cause, la nature et le montant des sommes réclamées " et qu'elles peuvent présenter des observations, porteraient atteinte aux droits de la défense ; que l'absence de délai de distance est à cet égard indifférent, dès lors que les dispositions précitées se bornent à fixer un délai pour le recouvrement d'une somme due à l'administration ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les dispositions du 4ème alinéa de l'article LP. 48 ne privent aucunement les personnes visées par une mesure de répétition de l'indu de la possibilité de former un recours ; qu'enfin, si les requérants critiquent les dispositions du 5ème alinéa, qui précisent les modalités de recouvrement de l'indu, ils n'assortissent pas ce moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien fondé ;
6. Considérant, en quatrième lieu, que l'article LP. 49 dispose que : " L'indu non acquitté dans les délais est majoré de 10 %. / Cette majoration est irrémissible. Son recouvrement est précédé d'une mise en demeure, par lettre recommandée avec accusé de réception, du directeur de l'organisme de gestion, invitant le débiteur à la régler dans un délai d'un mois sans prorogation en raison de la distance. / Elle est recouvrée selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime des salariés de Polynésie française. " ; que ces dispositions ne privent pas les personnes visées de la possibilité de faire valoir, ainsi qu'il a été dit au point 5, leurs observations sur la mesure de répétition de l'indu dont elles sont l'objet ; qu'elles ne font pas davantage obstacle à la possibilité de former un recours contre cette mesure et contre la majoration éventuellement mise à la charge des intéressés ;
7. Considérant, en cinquième lieu, que l'article LP. 50 dispose que : " Lorsque le caractère indu est admis par le débiteur ou réputé acquis, les sommes versées à tort par l'organisme de gestion peuvent être récupérées par retenues sur les prestations et paiements à venir, quelle que soit leur nature, ou par un remboursement de la dette en un ou plusieurs versements si le débiteur opte pour cette solution. Ces retenues ne peuvent excéder trente pour cent du montant des prestations à reverser, sauf option contraire de sa part. " ; que les requérants ne sauraient soutenir que ces dispositions privent les personnes visées de toute information préalable, dès lors qu'elles précisent qu'elles ne sont applicables que lorsque le caractère indu du versement de la prestation est admis par le débiteur ou réputé tel, ni de la possibilité de former un recours ; qu'ils ne sauraient davantage soutenir qu'elles méconnaîtraient le droit de propriété en raison du taux maximum de 30 % qu'elles prévoient ou de la circonstance que les prestations de retraites seraient insaisissables en Polynésie française à la différence des prestations en matière de santé ;
8. Considérant, en sixième lieu, que l'article LP. 51 prévoit la possibilité pour le directeur de l'organisme de gestion, en cas de manquements graves ou répétés aux dispositions et règles qu'il mentionne, de prononcer des pénalités financières ; que l'article LP. 53 dispose que : " L'intéressé dispose d'un délai d'un mois suivant réception du courrier de notification pour présenter ses observations écrites. / À l'issue de ce délai ou après réception des observations, le directeur peut : / - décider de ne pas poursuivre la procédure. Il en informe alors l'intéressé par lettre simple ; - notifier à l'intéressé un avertissement ; - décider de poursuivre la procédure. " ; que le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article LP 51 méconnaîtraient les droits de la défense, le principe du contradictoire et le droit à un recours effectif, garantis par les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne peut qu'être écarté, dès lors que les articles LP. 52 et LP. 53 définissent, pour la mise en oeuvre des dispositions de l'article LP. 51, une procédure contradictoire garantissant les droits de la défense ; qu'à cet égard, si les dispositions de l'article LP. 53 prévoient seulement la possibilité pour l'intéressé de présenter des observations écrites avant que le directeur de l'organisme ne poursuive la procédure, aucun texte ni aucun principe n'imposaient que fût prévue la possibilité de présenter des observations orales ;
9. Considérant, en septième lieu, que l'article LP. 47 de la loi du pays contestée dispose que : " La prise en charge ou le versement indu de prestations résultant de l'inobservation des dispositions des titres I à IV ci-dessus et de celles touchant aux règles de tarification ou de facturation, autorise l'organisme de gestion à réclamer aux professionnels et établissements de santé, ou encore à toute autre personne physique ou morale à l'origine du non-respect de ces règles, le remboursement des prestations indûment versées et ce, que le paiement ait été effectué à l'assuré, à un autre professionnel de santé ou à un établissement. / Il en est de même en cas de facturation en vue du remboursement, par l'organisme de gestion, d'un acte non effectué ou de prestations et produits non délivrés. " ; que ces dispositions doivent être regardées comme donnant la possibilité à l'organisme payeur de récupérer des sommes indûment versées soit auprès de celui qui en a été le bénéficiaire, soit auprès des tiers qui ont été sciemment à l'origine du paiement indu de ces sommes, même s'ils ne les ont pas directement appréhendées à leur profit ; que, compte tenu de l'intérêt général qui s'attache à la responsabilisation des prescripteurs et à la lutte contre la fraude, cette mesure ne peut être regardée comme portant une atteinte excessive au droit de propriété ;
10. Considérant, en huitième lieu, que si les requérants soutiennent que les dispositions des articles LP. 58, LP. 59 et LP. 60 de la loi du pays critiquée, qui fixent un régime de sanction pénale, portent atteinte aux principes de nécessité, de proportionnalité et de non cumul des peines, les amendes et peines prévues, dont la fixation relève, ainsi qu'il a été dit plus haut, de la compétence de la Polynésie française, n'ont aucun caractère excessif ou disproportionné, dès lors notamment que ces peines sont fixées au même niveau que celles qui sont prévues par la loi, en métropole, pour les infractions de même nature ; qu'aucune des dispositions contestées ne contrevient au principe de non cumul des peines dès lors que les sanctions qu'elles instaurent ont vocation à sanctionner des manquements distincts ;
11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête du syndicat des médecins libéraux de Polynésie française et autres ne peut qu'être rejetée ;
D E C I D E  :
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Article 1er : La requête du syndicat des médecins libéraux de Polynésie française et autres est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat des médecins libéraux de Polynésie française, à M. B...D..., à M. A...C..., au président de l'assemblée de la Polynésie française, au président de la Polynésie française et au haut-commissaire de la République en Polynésie française.
Copie en sera adressée pour information au ministre des outre-mer et au Premier ministre.