Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 13 mars 2013

Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 14 avril et 30 juillet 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par M. G...I..., demeurant à... ; M. I...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 16 février 2010 du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, relatif au modèle des statuts des caisses de mutualité sociale agricole ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu les notes en délibéré, enregistrées les 5 et 11 mars 2013, présentée par M. I... ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
Vu la directive 73/239/CEE du Conseil du 24 juillet 1973 ;
Vu la directive 92/49/CEE du Conseil du 18 juin 1992 ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu le code de la mutualité, modifié notamment par l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 ;
Vu l'ordonnance n° 2000-550 du 15 juin 2000 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Pascal Trouilly, Maître des Requêtes,
- les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 723-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les organismes de mutualité sociale agricole comprennent les caisses départementales et pluridépartementales de mutualité sociale agricole, la caisse centrale de la mutualité sociale agricole ainsi que leurs associations et groupements mentionnés à l'article L. 723-5. Sauf dispositions contraires du présent chapitre, ils sont soumis aux dispositions du livre Ier du code de la sécurité sociale. / Les caisses de mutualité sociale agricole sont dotées de la personnalité morale et sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions du code de la mutualité, sous réserve des dispositions du présent code et du code de la sécurité sociale et des textes pris pour leur application " ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 723-2 du même code, les caisses de mutualité sociale agricole " sont chargées de la gestion des régimes obligatoires de protection sociale des salariés et non salariés des professions agricoles " ; qu'aux termes du troisième alinéa du même article : " Les statuts et règlements intérieurs des caisses de mutualité sociale agricole sont approuvés par l'autorité administrative " ; qu'aux termes de l'article R. 723-2 du même code : " Le ministre chargé de l'agriculture fixe par arrêté, après avis du conseil central d'administration de la Mutualité sociale agricole, les modèles de statuts des organismes de mutualité sociale agricole mentionnés aux articles L. 723-1 et L. 723-5 " ; que, sur ce fondement, le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche a fixé le modèle des statuts des caisses de mutualité sociale agricole par un arrêté du 16 février 2010 dont M. I...demande l'annulation ;
Sur les interventions présentées par M. et MmeD..., M.A..., Mme B...J..., Mme M...J..., Mme C...J..., M. H...et M.N... :
2. Considérant que ces interventions, présentées au soutien de la requête de M. I..., ne contiennent l'exposé d'aucun moyen ; qu'elles ne sont, par suite, pas recevables ;
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;
4. Considérant qu'à l'appui de sa requête, M. I...demande au Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 723-1 du code rural et de la pêche maritime et de celles des premier et troisième alinéas de l'article L. 723-2 du même code mentionnées au point 1 ;
5. Considérant, en premier lieu, que M. I...soutient que le législateur aurait, en s'abstenant de préciser la nature juridique des organismes de mutualité sociale agricole, en permettant au pouvoir réglementaire de déroger aux dispositions du code de la mutualité et en renvoyant à l'autorité administrative le soin d'approuver les statuts et les règlements intérieurs des caisses, méconnu l'article 34 de la Constitution, selon lequel la loi détermine notamment " les principes fondamentaux...du droit du travail, du droit syndical et de sécurité sociale ", et ainsi porté atteinte à la garantie des droits et à la séparation des pouvoirs protégés par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que, toutefois, le législateur a suffisamment précisé le régime juridique des caisses de mutualité sociale agricole en en faisant des personnes morales de droit privé soumises, en ce qui concerne leur constitution et leur fonctionnement,  au code de la mutualité, sous réserve des dispositions les concernant du code rural et de la pêche maritime et du code de la sécurité sociale ; qu'en prévoyant que leur seraient applicables les dispositions du code de la mutualité, sous réserve de celles du code rural et de la pêche maritime et du code de la sécurité sociale et des textes pris pour leur application, il n'a aucunement habilité le pouvoir réglementaire à intervenir dans le domaine réservé par l'article 34 au législateur, mais s'est borné à prévoir que les dispositions du code de la mutualité présenteraient un caractère supplétif ; que s'il a renvoyé à l'autorité administrative le soin d'approuver les statuts et règlements intérieurs des caisses de mutualité sociale agricole, ces statuts et règlements, qui précisent les modalités de  fonctionnement des caisses, doivent être conformes aux dispositions législatives qui les régissent, et notamment aux dispositions des articles L. 723-14 et suivants du code rural et de la pêche maritime relatifs aux assemblées générales et conseils d'administration des caisses de mutualité sociale agricole et à leur fonctionnement administratif, financier et comptable ; qu'ainsi, les dispositions législatives critiquées n'ont pas renvoyé au pouvoir réglementaire la détermination de règles relatives à l'administration des caisses de mutualité sociale agricole qui relèveraient des principes fondamentaux de la sécurité sociale ; que, par suite, et en tout état de cause, le législateur n'a pas méconnu sa propre compétence ;
6. Considérant, en deuxième lieu, que M. I...soutient que le législateur ne pouvait, sans méconnaître le neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, selon lequel " Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractéristiques d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ", confier à des personnes morales de droit privé la gestion d'un service public national ; que, toutefois, eu égard à son organisation sous forme de caisses départementales ou pluridépartementales dotées chacune de la personnalité morale, la mutualité sociale agricole ne saurait, en tout état de cause, être regardée comme un service public national au sens de ces dispositions constitutionnelles ;
7. Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que le législateur n'ait pas expressément qualifié de mutuelles les caisses de mutualité sociale agricole et ne les ait soumises au code de la mutualité que sous réserve des dispositions les concernant figurant dans le code rural et de la pêche maritime et dans le code de la sécurité sociale ne fait pas obstacle à la possibilité de contester, en cas de contentieux, la qualité pour agir de leurs représentants ; qu'il n'en résulte ni méconnaissance du principe d'égalité ni atteinte à la garantie des droits résultant de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que, par ailleurs, eu égard à la spécificité des missions qui leur sont confiées, le législateur a pu, sans méconnaître le principe d'égalité, prévoir pour ces caisses un régime juridique partiellement différent de celui applicable aux autres mutuelles ;
8. Considérant, en quatrième lieu, que, si l'article L. 723-2 du code rural et de la pêche maritime prévoit que les caisses de mutualité sociale agricole sont chargées de la gestion des régimes obligatoires de protection sociale des salariés et non salariés des professions agricoles, ni cet article ni l'article L. 723-1 ne prévoient une obligation d'adhésion des membres des professions agricoles à un syndicat ou à une association ; qu'il ne saurait, par suite, être sérieusement soutenu que ces dispositions méconnaîtraient la liberté syndicale et la liberté d'association en imposant une affiliation de l'ensemble des membres des professions agricoles à la mutualité sociale agricole ;
9. Considérant, en cinquième lieu, que ces mêmes articles, qui définissent le cadre légal dans lequel fonctionnent les caisses de mutualité sociale agricole et leur confient la gestion de régimes obligatoires de protection sociale, ne sont pas susceptibles d'affecter, compte tenu de l'objet et de la nature de ces personnes morales, la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, ni, en tout état de cause, de porter atteinte à la libre concurrence ;
10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la  question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel cette question prioritaire de constitutionnalité, le moyen tiré de ce que les dispositions contestées des articles L. 723-1 et L. 723-2 du code rural et de la pêche maritime porteraient atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ;
Sur les autres moyens :
11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-1 du code de la mutualité, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 19 avril 2001 relative au code de la mutualité : " Les mutuelles peuvent avoir pour objet (...) 4° de participer à la gestion d'un régime légal d'assurance maladie et maternité en application des articles (...) L. 723-2, L. 731-30 à L. 731-34, L. 741-23 et L. 742-3 du code rural et de la pêche maritime (...) " ; que ces dispositions renvoyant expressément à celles du code rural et de la pêche maritime relatives aux caisses de mutualité sociale agricole, M. I...ne saurait sérieusement soutenir que l'ordonnance du 19 avril 2001 aurait eu pour effet d'abroger les dispositions des articles L. 723-1 et L. 723-2 de ce code, issus de l'ordonnance du 15 juin 2000 ratifiée par la loi du 2 juillet 2003 dans des conditions qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, de contrôler, ou de faire obstacle à leur application aux caisses de mutualité sociale agricole lorsqu'elles participent à la gestion d'un régime légal d'assurance maladie ; qu'ainsi, il n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'arrêté qu'il attaque seraient, sur ce point, dépourvues de base légale ; que la participation des caisses de mutualité sociale agricole à la gestion du régime légal obligatoire d'assurance maladie des salariés agricoles étant prévue par la loi, M. I...ne peut, en tout état de cause, utilement soutenir que l'arrêté litigieux méconnaîtrait sur ce point la liberté syndicale et la liberté d'association protégées par la Constitution ;
12. Considérant que l'article L. 742-3 du code rural et de la pêche maritime dispose, s'agissant des salariés agricoles, que " les caisses de mutualité sociale agricole servent aux salariés agricoles et à leurs ayants droit en cas de maladie, de maternité, d'invalidité, de vieillesse, de veuvage et de décès les prestations prévues par le code de la sécurité sociale " ; que, s'agissant des personnes non salariées des professions agricoles, l'article L. 731-30 du même code dispose que leur assurance obligatoire au titre des risques de maladie, invalidité et maternité est assurée, à leur choix, " soit par les caisses de la mutualité sociale agricole, soit par tous organismes d'assurances mentionnés à l'article L. 771-1 ou au code de la mutualité, ou par tous autres organismes d'assurances, dès lors, d'une part, que lesdits organismes auront été habilités par arrêtés de leurs ministres de tutelle respectifs et, d'autre part, qu'ils auront adhéré au règlement prévu à l'article L. 731-34 " ; que conformément à ces dispositions, l'article 4 des statuts annexés à l'arrêté litigieux prévoit, dans les statuts des caisses de mutualité sociale agricole, que celles-ci ont " pour objet d'assurer (...) a) Les assurances sociales obligatoires des personnes salariées des professions agricoles (...) c) l'assurance obligatoire des risques de maladie, maternité et invalidité des personnes non salariées des professions agricoles, en tant qu'assureur direct et en tant qu'organisme chargé des tâches définies par l'article L. 731-32 du code rural (...) " ;
13. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la directive du 18 juin 1992 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, celle-ci ne s'applique " ni aux assurances et opérations, ni aux entreprises et institutions auxquelles la directive 73/239/CEE ne s'applique pas ", et qu'aux termes de l'article 2 de cette dernière directive, celle-ci ne concerne pas " les assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale " ; que les activités mentionnées à l'article 4 des statuts annexés à l'arrêté litigieux, exercées sans but lucratif,  revêtent, tant à l'égard des salariés agricoles que des exploitants agricoles non salariés, le caractère d'une participation obligatoire des caisses de mutualité sociale agricole à un régime légal de sécurité sociale ; qu'il résulte clairement des dispositions précitées des directives du 24 juillet 1973 et du 18 juin 1992 que de telles activités sont exclues de leur champ ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, M. I...ne saurait utilement soutenir que les dispositions législatives sur le fondement desquelles ont été prises les dispositions qu'il conteste seraient incompatibles avec les objectifs de la directive du 18 juin 1992 ;
14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. I... doit être rejetée ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de M. D...et de Mme D...néeO..., de M. A..., de Mme B...J..., de Mme M...J..., de Mme C...J..., de M. H...et de M. N...ne sont pas admises.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M.I....
Article 3 : La requête de M. I...est rejetée.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. G...I..., à M. F...D...et Mme L... D...néeO..., à M. K...A..., à Mme B...J..., à Mme M...J..., à Mme C...J..., à M. E...H..., à M. N...et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.