Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 13 mars 2013

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 29 novembre 2010 et 28 février 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la société La Grande Charrière, dont le siège est 15, rue de la Grande Charrière à Vourles (69390) ; la société demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt n° 08LY02521 du 23 septembre 2010 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté sa requête tendant à l'annulation du jugement n° 0606597 du 16 septembre 2008 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, des décisions du président du conseil général du Rhône et du préfet du Rhône refusant implicitement de l'autoriser à étendre la capacité d'accueil de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes qu'elle gère à Vourles (Rhône), d'autre part, de la lettre du 1er septembre 2006 du directeur départemental des affaires sanitaires et sociales du Rhône et de la lettre du 6 septembre 2006 du président du conseil général du Rhône lui communiquant les motifs de ces décisions implicites ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Pascal Trouilly, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la société La Grande Charrière et de la SCP Blanc, Rousseau, avocat du département du Rhône,
- les conclusions de Mme Maud Vialettes, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la société La Grande Charrière et à la SCP Blanc, Rousseau, avocat du département du Rhône ;
Considérant que la société La Grande Charrière, qui exploite à Vourles (Rhône) un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, a sollicité du préfet et du président du conseil général du Rhône, en application de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, une autorisation d'extension de sa capacité d'accueil pour trente-deux nouvelles places d'hébergement à temps complet et quatre places d'accueil de jour, par courrier du 26 janvier 2006 ; qu'en l'absence de réponse explicite avant la date limite du 31 juillet 2006 qui lui avait été signifiée lors de l'enregistrement de son dossier, la société a demandé, le 3 août 2006, à la fois au président du conseil général et au directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, de lui préciser les motifs ayant conduit au rejet implicite de sa demande ; que par des courriers en date des 1er et 6 septembre 2006, le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales et le président du conseil général lui ont communiqué plusieurs motifs de refus ; que, par un jugement du 16 septembre 2008, le tribunal administratif de Lyon a rejeté son recours tendant à l'annulation " des décisions implicites de rejet intervenues le 31 juillet 2006 " ainsi que des courriers des 1er et 6 septembre 2006 ; que, par l'arrêt attaqué du 23 septembre 2010, la cour administrative d'appel de Lyon a confirmé ce jugement, en estimant que les conclusions dirigées contre les courriers mentionnés ci-dessus étaient irrecevables, que les conclusions d'appel dirigées contre " la décision du président du conseil général du Rhône " étaient irrecevables dès lors que les premiers juges avaient constaté l'existence, non contestée en appel par le département, d'une autorisation tacite donnée par le président du conseil général, enfin que la société requérante n'était pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la " décision du préfet du Rhône " ;
Sur la régularité de l'arrêt :
2. Considérant que les exigences de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, qui imposent notamment, sous peine d'irrégularité, le visa et l'analyse des moyens soulevés par les parties, doivent être regardées comme remplies lorsque l'analyse des moyens, à défaut d'avoir été effectuée dans les visas, l'a été dans les motifs et que la juridiction y a répondu ; que la société La Grande Charrière a soutenu devant la cour que le tribunal administratif aurait omis de répondre à la totalité de son argumentation relative à la compatibilité du projet d'extension envisagé avec le schéma départemental gérontologique ; que la cour n'a pas analysé ce moyen dans les visas de son arrêt ; que, toutefois, elle l'a, par une motivation suffisante, écarté dans ses motifs ; qu'elle a, contrairement à ce que soutient la société La Grande Charrière, écarté également le moyen reprochant aux premiers juges de n'avoir pas répondu au moyen, soulevé à l'appui des conclusions dirigées contre le courrier du 1er septembre 2006 du directeur départemental des affaires sanitaires et sociales du Rhône, et relatif à la compétence de ce dernier ; qu'ainsi, les moyens tirés de l'irrégularité de l'arrêt attaqué doivent être écartés ;
Sur le bien-fondé de l'arrêt :
3. Considérant que la création, la transformation ou l'extension des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles sont soumises à autorisation en application de l'article L. 313-1 de ce code ; qu'aux termes de l'article L. 313-2 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Les demandes d'autorisation relatives aux établissements et services sociaux et médico-sociaux sont présentées par la personne physique ou la personne morale de droit public ou de droit privé qui en assure ou est susceptible d'en assurer la gestion. / Les demandes d'autorisation portant sur des établissements ou des services de même nature sont reçues au cours de périodes déterminées par décret en Conseil d'Etat, afin d'être examinées sans qu'il soit tenu compte de leur ordre de dépôt. (...) / L'absence de notification d'une réponse dans le délai de six mois suivant la date d'expiration de l'une des périodes de réception mentionnées à l'alinéa précédent vaut rejet de la demande d'autorisation. / Lorsque, dans un délai de deux mois, le demandeur le sollicite, les motifs justifiant ce rejet lui sont notifiés dans un délai d'un mois. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre la décision de rejet est prorogé jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été notifiés. / A défaut de notification des motifs justifiant le rejet de la demande, l'autorisation est réputée acquise " ; que l'article L. 313-3 du même code prévoit que l'autorisation est délivrée conjointement par le président du conseil général et par l'autorité compétente de l'Etat lorsque les prestations dispensées par l'établissement sont susceptibles d'être prises en charge pour partie par l'Etat ou les organismes de sécurité sociale et pour partie par le département ;
4. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions législatives que, dans l'hypothèse prévue à l'article L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles, le silence gardé pendant six mois par les deux autorités conjointement compétentes fait naître une unique décision implicite de rejet ; qu'ainsi, la cour ne pouvait distinguer la légalité de la " décision implicite de rejet du préfet du Rhône " et celle de la " décision implicite de rejet du président du conseil général du département du Rhône " et statuer de manière distincte sur la légalité de ces deux " décisions " ; qu'il y a lieu de relever d'office l'erreur ainsi commise par la cour sur l'objet du litige et, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens du pourvoi relatifs à cette partie de l'arrêt, d'annuler celui-ci en tant qu'il a statué sur la légalité des deux " décisions " contestées par la société la Grande Charrière ainsi que, par voie de conséquence, sur les demandes présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
5. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond, dans la limite de la cassation prononcée, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
6. Considérant qu'en examinant la légalité, d'une part, de " la décision implicite de rejet  du préfet " et, d'autre part, de " la décision implicite de rejet du président du conseil général ", le tribunal administratif a, pour les motifs indiqués ci-dessus, entaché son jugement d'irrégularité ; que ce jugement doit, dans cette mesure, être annulé ; qu'il y a lieu, dans cette limite, d'évoquer et de statuer sur les conclusions de la société la Grande Charrière ;
7. Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions administratives qui lui sont déférées leur exacte qualification ; que si la société La Grande Charrière a demandé au tribunal administratif l'annulation des décisions implicites du 31 juillet 2006 émanant respectivement du préfet du Rhône et du président du conseil général du Rhône, refusant d'autoriser l'extension de la capacité d'accueil de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées qu'elle gère, ses conclusions doivent être regardées comme tendant à l'annulation de la décision conjointe de ces deux autorités ;
8. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées du code de l'action sociale et des familles que lorsque, dans l'hypothèse d'une compétence conjointe du préfet et du président du conseil général, le demandeur de l'autorisation sollicite dans le délai de deux mois imparti la communication des motifs du rejet implicite de sa demande, le président du conseil général et le préfet sont seuls compétents pour procéder à cette communication, dans un délai d'un mois ; que si la communication des motifs par l'une de ces deux autorités peut suffire à faire obstacle à la naissance d'une autorisation implicite, elle ne peut émaner d'un fonctionnaire ne bénéficiant pas d'une délégation de signature régulière ;
9. Considérant que, comme il a été dit ci-dessus, la société requérante a sollicité le 3 août 2006 la communication des motifs du rejet implicite de sa demande ; qu'il ressort des pièces du dossier que le président du conseil général, qui avait reçu cette demande le 7 août 2006, a indiqué les motifs de ce rejet implicite dans un courrier daté du 6 septembre 2006, notifié à la société La Grande Charrière le 14 septembre 2006, soit postérieurement à l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article L. 313-2 du code de l'action sociale et des familles ; que, par ailleurs, il ne ressort pas de la délégation de signature accordée par le préfet le 13 juillet 2005 au directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, que celle-ci comprendrait les décisions relatives aux autorisations de création, de transformation ou d'extension des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ; que dans ces conditions, le  courrier signé par ce fonctionnaire le 1er septembre 2006 n'a pu, même s'il exposait des motifs de refus, faire obstacle à la naissance d'une autorisation implicite ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société La Grande Charrière doit être regardée comme ayant bénéficié en réalité d'une autorisation implicite à compter du 7 septembre 2006 ; que, par suite, ses conclusions tendant à l'annulation du refus d'autorisation qui lui avait été opposé étaient dépourvues d'objet à la date à laquelle le tribunal a été saisi et sont, par suite, irrecevables ; qu'elles ne peuvent, pour ce motif, qu'être rejetées ;
11. Considérant que les conclusions de la société La Grande Charrière présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, tant devant le Conseil d'Etat que devant les juges du fond ne peuvent, en conséquence, qu'être également rejetées ;  qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au titre des mêmes dispositions par le département du Rhône ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative de Lyon du 23 septembre 2010 est annulé en tant qu'il statue sur la légalité de la " décision implicite de rejet du président du conseil général " et de la " décision implicite de rejet du préfet du Rhône " et sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 2 : Le jugement du  tribunal administratif de Lyon du 16 septembre 2008 est annulé en tant qu'il statue sur la légalité des " décisions " mentionnées à l'article 1er.
Article 3 : Les conclusions présentées par la société La Grande Charrière devant le tribunal administratif de Lyon et tendant à l'annulation du refus d'autorisation qui lui a été opposé, ainsi que ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.
Article 4 : Les conclusions présentées par le département du Rhône au titre de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à  la société La Grande Charrière, au département du Rhône et à la ministre des affaires sociales et de la santé.
Copie en sera adressée à l'agence régionale de santé de la région Rhône-Alpes