Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 20 mars 2013

Vu la requête, enregistrée le 15 mars 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la Fédération nationale des infirmiers, ayant son siège 7, rue Godot de Mauroy à Paris (75009), représentée par son président ; la fédération demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 31 décembre 2009 du ministre de la santé et des sports relatif à la procédure applicable aux protocoles de coopération entre professionnels de santé ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Didier-Roland Tabuteau, Conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 4011-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Par dérogation aux articles L. 1132-1, L. 4111-1, L. 4161-1, L. 4161-3, L. 4161-5, L. 4221-1, L. 4311-1, L. 4321-1, L. 4322-1, L. 4331-1, L. 4332-1, L. 4341-1, L. 4342-1, L. 4351-1, L. 4361-1, L. 4362-1, L. 4364-1 et L. 4371-1, les professionnels de santé peuvent s'engager, à leur initiative, dans une démarche de coopération ayant pour objet d'opérer entre eux des transferts d'activités ou d'actes de soins ou de réorganiser leurs modes d'intervention auprès du patient. Ils interviennent dans les limites de leurs connaissances et de leur expérience ainsi que dans le cadre des protocoles définis aux articles L. 4011-2 et L. 4011-3 (...) " ; qu'aux termes de l'article L 4011-2 du même code : " Les professionnels de santé soumettent à l'agence régionale de santé des protocoles de coopération. L'agence vérifie que les protocoles répondent à un besoin de santé constaté au niveau régional puis les soumettent à la Haute Autorité de santé. / Ces protocoles précisent l'objet et la nature de la coopération, notamment les disciplines ou les pathologies, le lieu et le champ d'intervention des professionnels de santé concernés. / Le directeur général de l'agence régionale de santé autorise la mise en oeuvre de ces protocoles par arrêté pris après avis conforme de la Haute Autorité de santé. (...) " ; qu'enfin, aux termes de l'article L 4011-3 de ce code : " Les professionnels de santé qui s'engagent mutuellement à appliquer ces protocoles sont tenus de faire enregistrer, sans frais, leur demande d'adhésion auprès de l'agence régionale de santé. / L'agence vérifie, dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la santé, que la volonté de l'ensemble des parties prenantes de coopérer est avérée, que le demandeur dispose d'une garantie assurantielle portant sur le champ défini par le protocole et qu'il a fourni la preuve de son expérience dans le domaine considéré et de sa formation. L'enregistrement de la demande vaut autorisation. (...) " ;
2. Considérant que, par l'article 1er de l'arrêté attaqué du 31 décembre 2009, le ministre chargé de la santé a défini les conditions dans lesquelles des professionnels de santé peuvent soumettre un protocole de coopération à l'agence régionale de santé en application de l'article L. 4011-2 du code de la santé publique et, par les articles 2 à 5 du même arrêté, la procédure régissant leur adhésion à un tel protocole, prévue par l'article L. 4011-3 du même code, l'article 3 précisant en outre la procédure applicable dans l'hypothèse où le protocole a été autorisé dans une autre région ;
Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué :
En ce qui concerne la compétence :
3. Considérant qu'en application du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, la directrice de l'hospitalisation et de l'organisation des soins était habilitée à signer l'arrêté attaqué au nom du ministre chargé de la santé ;
4. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 4011-3 du code de la santé publique que ce ministre est compétent pour fixer les conditions dans lesquelles l'agence régionale de santé vérifie que sont remplies les conditions fixées par le code de la santé publique pour l'adhésion des professionnels de santé à un protocole de coopération ; qu'ainsi, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte ne peut qu'être écarté, en tant qu'il est invoqué à l'appui des conclusions tendant à l'annulation de l'article 2, du second paragraphe du I et du second paragraphe du II de l'article 3 et des articles 4 et 5 de l'arrêté litigieux ;
5. Considérant que les dispositions du II de l'article 1er et du II de l'article 3 prévoyant le délai dans lequel le directeur général de l'agence régionale de santé autorise la mise en oeuvre d'un protocole et disposant que le défaut de réponse dans ce délai vaut rejet de la demande et que les motifs de rejet sont communiqués à l'intéressé à sa demande ne font que rappeler les dispositions de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; que, de même, les dispositions du second paragraphe du I de l'article 1er et du premier alinéa du I de l'article 3 ne font que rappeler celles des articles L. 4011-1 et L. 4011-2 du code de la santé publique qui précisent l'objet des protocoles et imposent à l'agence régionale de santé de vérifier que ces protocoles répondent à un besoin de santé constaté au niveau régional ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué ne peut qu'être écarté en ce qui concerne ces dispositions ;
6. Considérant, en revanche, que ni l'article L. 4011-2 du code de la santé publique ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'habilite le ministre chargé de la santé à imposer un modèle type pour la présentation, par des professionnels de santé, d'un protocole de coopération à une agence régionale de santé, en vue de son autorisation, et à rendre obligatoire la transmission par le directeur général de l'agence régionale de santé des protocoles autorisés à l'instance régionale ou interrégionale de l'ordre et à l'union régionale des professions de santé concernées ; que, par suite, les dispositions du premier alinéa du I, de l'annexe I à laquelle il renvoie et du III de l'article premier de l'arrêté attaqué sont entachées d'incompétence et doivent être annulés pour ce motif ; qu'il en est de même, par voie de conséquence, des mots " conforme à ce modèle type " figurant au II du même article ;
En ce qui concerne la procédure :
7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du compte rendu de la séance du Haut conseil des professions paramédicales du 23 novembre 2009 et de la feuille de présence à cette réunion, que le projet d'arrêté attaqué a été soumis à l'examen de cette instance et que l'avis rendu l'a été par une formation régulièrement composée ; qu'ainsi, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure doit être écarté ;
Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué :
8. Considérant que les protocoles de coopération ont pour seul objet d'organiser la prise en charge des patients, en opérant entre les différents professionnels de santé des transferts d'activités ou d'actes de soins ou en réorganisant leurs modes d'intervention, sans affecter les conditions juridiques d'exercice des professionnels qui adhèrent au protocole de coopération ; qu'ainsi qu'il a été dit, il résulte de l'article L. 4011-2 du code de la santé publique que ces protocoles " précisent l'objet et la nature de la coopération, notamment les disciplines ou les pathologies, le lieu et le champ d'intervention des professionnels de santé concernés " ; que les dispositions de l'arrêté contesté, qui se bornent à préciser la procédure d'autorisation des protocoles prévus par l'article L. 4011-1 du même code et les conditions d'adhésion à ces protocoles, n'ont eu ni pour objet ni pour effet d'instituer une nouvelle forme d'exercice de la profession d'infirmier ;  que, par suite, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que ces articles porteraient une atteinte illégale aux conditions d'exercice de la profession d'infirmier en instituant une nouvelle forme d'exercice ;
9. Considérant que si les dispositions précitées de l'article L. 4011-1 du code de la santé publique permettent de déroger aux règles de compétence applicables à différentes professions de santé, notamment aux infirmiers, dans le cadre des protocoles de coopération qu'elles prévoient, les dispositions de l'arrêté attaqué n'affectent pas, par elles-mêmes, les compétences des infirmiers ; que, par suite, les moyens tirés de ce que les protocoles de coopération viseraient à autoriser d'autres professionnels de santé à effectuer des actes réservés aux infirmiers ou pourraient conduire des infirmiers à effectuer des actes relevant de la compétence des médecins sont inopérants à l'encontre de l'arrêté attaqué ;
10. Considérant qu'aucune disposition de l'arrêté attaqué ne prévoit de dérogation à l'interdiction de l'exercice forain de la profession prévue par l'article R. 4312-36 du code de la santé publique ;
11. Considérant que l'organisation, entre des professionnels de santé, d'une " coopération interdisciplinaire impliquant des transferts d'activités ou d'actes de soins ou de réorganisation de leurs modes d'intervention " auprès du patient résulte directement des dispositions de l'article L. 4011-1 du même code ; qu'il n'est pas soutenu que les dispositions contestées instaureraient des modalités de coopération non prévues par le législateur ; que si la fédération requérante critique la règle selon laquelle, en cas de demande de retrait d'un protocole par un infirmier, un préavis de trois mois est imposé avant que l'infirmier ne soit dégagé des obligations résultant du protocole, cette règle résulte non de l'arrêté attaqué mais de l'arrêté du 21 juillet 2010 relatif au suivi de la mise en oeuvre d'un protocole de coopération entre professionnels de santé et à la décision d'y mettre fin ; que, par suite, les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait l'indépendance professionnelle de l'infirmier, affirmée notamment par l'article R. 4312-9 du code de la santé publique, et l'interdiction de toute forme de compérage, prévue par l'article R. 4312-21 du même code, doivent être écartés ;
12. Considérant qu'aucune disposition de l'arrêté litigieux ne régit la situation des patients ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation du principe du libre choix du praticien par le patient ne peut qu'être écarté ;
13. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 4011-3 du code de la santé publique, les professionnels adhérant à un protocole de coopération doivent disposer " d'une garantie assurantielle portant sur le champ défini par le protocole " ; que l'article 2 de l'arrêté attaqué précise que les professionnels qui demandent à adhérer à un protocole de coopération doivent fournir à l'agence régionale de santé " une attestation d'assurance de responsabilité civile professionnelle couvrant les activités décrites dans le protocole considéré qui ont vocation à être effectuées par le professionnel de santé exerçant à titre libéral " et que " le professionnel de santé exerçant à titre salarié transmet un document fourni par son employeur attestant de la souscription d'un contrat d'assurance au titre du quatrième alinéa de l'article L. 1142-2 du code de la santé publique, sans préjudice de l'attestation d'assurance qu'il est susceptible d'avoir souscrit pour garantir sa responsabilité personnelle " ; que l'arrêté s'est ainsi borné à fixer les documents que les professionnels doivent fournir pour mettre l'agence régionale de santé en mesure de vérifier qu'ils disposent de la garantie assurantielle prévue par la loi ; que, par suite, la fédération requérante ne peut utilement invoquer l'imprécision des transferts d'actes d'activités ou d'actes de soins qui seraient rendus possibles et le risque de résiliation des contrats d'assurance précédemment conclus pour soutenir que l'arrêté serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
14. Considérant que si, en vertu de l'article L. 4312-1 du code de la santé publique, l'ordre national des infirmiers " veille à maintenir les principes éthiques et à développer la compétence, indispensables à l'exercice de la profession " et s'il " contribue à promouvoir la santé publique et la qualité des soins ", ces dispositions n'imposent pas de soumettre l'adhésion d'un infirmier à un protocole de coopération mentionné à l'article L. 4011-1 du même code au contrôle des instances de l'ordre national des infirmiers ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait ces dispositions faute d'avoir prévu un tel contrôle ne peut qu'être écarté ;
15. Considérant, enfin, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que l'examen par le directeur général de l'agence régionale de santé de l'expérience et de la formation d'un infirmier demandant à adhérer à un protocole de coopération soit précédé d'une consultation de l'ordre de national des infirmiers et que l'adhésion de l'infirmier soit autorisée sur avis conforme de ce dernier ; que, dès lors, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en se bornant à prévoir une faculté de saisine des instances ordinales compétentes pour les besoins de l'instruction d'une demande d'adhésion à un protocole et une information des instances régionales ou interrégionales des ordres concernés sur les adhésions acceptées, l'arrêté aurait porté atteinte aux compétences de l'ordre national des infirmiers ;
16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la fédération requérante n'est fondée à demander l'annulation que des seules dispositions du premier alinéa du I et du III de l'article premier de l'arrêté attaqué, des mots " conforme à ce modèle type " figurant au II du même article et de l'annexe 1 de l'arrêté, qui sont divisibles des autres dispositions de l'arrêté ;
Sur les conclusions de la Fédération nationale des infirmiers présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros à la Fédération nationale des infirmiers, au titre de ces dispositions ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les dispositions du premier alinéa du I et du III de l'article premier, les mots " conforme à ce modèle type " figurant au II du même article et l'annexe 1 de l'arrêté du 31 décembre 2009 du ministre de la santé et des sports relatif à la procédure applicable aux protocoles de coopération entre professionnels de santé sont annulés.
Article 2 : L'Etat versera à la Fédération nationale des infirmiers une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale des infirmiers et à la ministre des affaires sociales et de la santé.