Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 24 avril 2013

Vu, 1° sous le n° 352980, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 septembre 2011 et 27 décembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, dont le siège est 90, boulevard Raymond Poincaré à Garches (92380) ; la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2011-936 du 1er août 2011 relatif à la rémunération des mandataires judiciaires et à diverses mesures de simplification en matière de protection juridique des majeurs ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu, 2° sous le n° 352979, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 septembre 2011 et 4 janvier 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, dont le siège est  90, boulevard Raymond Poincaré à Garches (92380) ;  la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 3 août 2011 du ministre des solidarités et de la cohésion sociale relatif à la rémunération des personnes physiques exerçant l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs à titre individuel ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu le code civil ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Eric Aubry, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs,
- les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs ;
1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus par lesquelles la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 1er août 2011 relatif à la rémunération des mandataires judiciaires et à diverses mesures de simplification en matière de protection juridique des majeurs ainsi que de l'arrêté du 3 août 2011 relatif à la rémunération des personnes physiques exerçant l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs à titre individuel présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur les conclusions dirigées contre le décret du 1er août 2011 :
2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 419 du code civil : " Si la mesure judiciaire de protection est exercée par un mandataire judiciaire à la protection des majeurs, son financement est à la charge totale ou partielle de la personne protégée en fonction de ses ressources et selon les modalités prévues par le code de l'action sociale et des familles " ; qu'aux termes de l'article L. 472-3 du code de l'action sociale et des familles : " (...) La rémunération des personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs est déterminée en fonction d'indicateurs liés, en particulier, à la charge de travail résultant de l'exécution des mesures de protection dont elles ont la charge " ; qu'aux termes de l'article L. 472-4 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de la présente section " ;
3. Considérant que le I de l'article R. 472-8 du code de l'action sociale et des familles dispose, dans sa rédaction issue du décret attaqué : "  La rémunération du mandataire judiciaire à la protection des majeurs est déterminée par un arrêté des ministres chargés de la famille, de la justice et du budget, en fonction des indicateurs suivants :/ 1° La nature des missions : / a) Missions d'assistance et de conseil confiées au titre de l'article 467 du code civil dans l'exercice de la curatelle ; / b) Missions de représentation confiées au titre de l'article 473 du même code dans l'exercice de la tutelle ; / c) Missions d'assistance et de perception des revenus de la personne protégée confiées au titre de l'article 472 du même code dans l'exercice de la curatelle renforcée, missions de gestion des prestations sociales de la personne protégée et d'action éducative confiées au titre de l'article 495-7 du même code dans l'exercice de la mesure d'accompagnement judiciaire, ou missions de gestion du patrimoine confiées au titre de l'article 437 du même code dans l'exécution d'un mandat spécial auquel il peut être recouru dans le cadre de la sauvegarde de justice ; /d) Missions de subrogé curateur dans le cadre d'une curatelle ou d'une curatelle renforcée, ou de subrogé tuteur dans le cadre d'une tutelle, confiées au titre de l'article 454 du même code ; / e) Missions mentionnées aux a à d qui porteraient uniquement sur la protection de la personne ou sur celle du patrimoine ; /2° La période d'exercice des missions : / a) Les trois mois suivant l'ouverture de la mesure de protection ; /b) Les trois mois précédant la fin de la mesure de protection ; /c) Les autres périodes ; /3° Le lieu de vie de la personne protégée : /a) Lorsque la personne protégée est accueillie de manière permanente dans un établissement social ou médico-social ou dans un établissement de santé au-delà d'une première période de trente jours de séjour continu et pendant le mois où a pris fin cet accueil permanent ; / b) Lorsque la personne protégée est accueillie de manière permanente dans un établissement social ou médico-social ou dans un établissement de santé au-delà d'une première période de trente jours de séjour continu et qu'elle conserve la disposition de son logement ; /c) Lorsque la personne vit à son domicile ou dans toute autre situation ; /4° Les ressources de la personne protégée calculées conformément aux dispositions de l'article           R. 471-5, dans une mesure qui ne saurait leur conférer un caractère prépondérant " ; qu'il résulte de ces dispositions qu'elles ont fixé, ainsi que le prévoient les dispositions combinées des articles  L. 472-3 et L. 472-4 du code de l'action sociale et des familles, les indicateurs permettant de déterminer la rémunération des mandataires judiciaires ; qu'elles se bornent à renvoyer à l'arrêté la fixation des tarifs calculés en fonction de ces indicateurs ; qu'eu égard à son objet, une telle subdélégation n'est pas entachée d'illégalité ;
4. Considérant, en deuxième lieu, que si la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs soutient que le décret attaqué méconnaîtrait l'article        L. 472-3 du code de l'action sociale et des familles, il résulte des dispositions de l'article R. 472-8 précité que les indicateurs qu'elles retiennent, notamment ceux tenant à la nature des missions et aux ressources à gérer des personnes protégées, permettent, par leur application combinée, de fixer la rémunération des mandataires judiciaires en fonction, en particulier,  de leur charge de travail résultant de l'exécution des mesures de protection dont elles ont la charge ;
5. Considérant, en  troisième lieu , qu'aux termes de l'article L. 471-5 du même code : " Le coût des mesures exercées par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et ordonnées par l'autorité judiciaire au titre du mandat spécial auquel il peut être recouru dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle, de la tutelle ou de la mesure d'accompagnement judiciaire est à la charge totale ou partielle de la personne protégée en fonction de ses ressources. Lorsqu'il n'est pas intégralement supporté par la personne protégée, il est pris en charge dans les conditions fixées par les articles L. 361-1,       L. 472-3 et L. 472-9. A titre exceptionnel, le juge peut, après avoir recueilli l'avis du procureur de la République, allouer au mandataire judiciaire à la protection des majeurs, pour l'accomplissement d'un acte ou d'une série d'actes requis par l'exercice de la mesure de protection et impliquant des diligences particulièrement longues ou complexes, une indemnité en complément des sommes perçues au titre du premier alinéa lorsqu'elles s'avèrent manifestement insuffisantes. Cette indemnité est à la charge de la personne et est fixée par le juge en application d'un barème national établi par décret " ; qu'aux termes de l'article L. 361-1 du même code : "  I. - Déduction faite de la participation financière du majeur protégé en application de l'article L. 471-5, les services mentionnés au 14° du I de l'article L. 312-1 qui ne relèvent pas des II et III du présent article bénéficient  :/ 1° D'un financement de l'Etat lorsque le bénéficiaire de la mesure de protection ordonnée par l'autorité judiciaire au titre du mandat spécial dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle ou de la tutelle ne perçoit pas de prestation sociale, perçoit une ou plusieurs prestations sociales à la charge du seul département ou perçoit plusieurs prestations sociales dont celle dont le montant est le plus élevé est à la charge du département ;/ 2° D'un financement de l'organisme qui verse la seule prestation sociale ou la prestation sociale au montant le plus élevé que perçoit le bénéficiaire de la mesure de protection ordonnée par l'autorité judiciaire au titre du mandat spécial auquel il peut être recouru dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle ou de la tutelle ;/ 3° D'un financement de la collectivité publique débitrice ou de l'organisme qui verse la seule prestation sociale ou la prestation sociale au montant le plus élevé que perçoit le bénéficiaire d'une mesure d'accompagnement judiciaire ordonnée par l'autorité judiciaire (...) Les financements prévus au présent I sont versés sous forme d'une dotation globale. Son montant est déterminé en fonction d'indicateurs liés, en particulier, à la charge de travail résultant de l'exécution des mesures de protection (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions combinées que la rémunération des mandataires judiciaires peut, lorsque le prélèvement sur les ressources des personnes protégées est insuffisant pour supporter intégralement le coût des missions que ces mandataires exercent, être assurée, de manière complémentaire, par un financement public ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le II de l'article R. 472-8 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction issue du décret attaqué, serait contraire aux dispositions législatives précitées, et partant, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté ;
6. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte des articles L. 472-3 et L. 361-1 du même code que la rémunération des mandataires judiciaires exerçant à titre individuel et celle des services mettant en oeuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par l'autorité judiciaire reposent sur des modalités de financement différentes ; que, par suite, la requérante ne saurait utilement invoquer, à l'encontre du décret attaqué, le moyen tiré de la méconnaissance  du principe d'égalité qui résulterait de la différence de traitement entre les  mandataires judiciaires exerçant à titre individuel et ceux accomplissant leur mission au sein d'un établissement ou d'un service social ou médico-social ;
7. Considérant, en cinquième lieu, que le moyen tiré de ce que le décret  affecterait la  viabilité de l'activité des mandataires exerçant à titre individuel n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 3 août 2011 :
8. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, l'arrêté attaqué a été signé par des personnes ayant reçu régulièrement délégation de signature pour signer, au nom du ministre, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ; que, dès lors, le moyen tiré de l'incompétence des signataires de l'arrêté attaqué doit être écarté ;
9. Considérant, en deuxième lieu, que pour les motifs énoncés ci-dessus, le moyen tiré de l'illégalité, par voie d'exception, du décret du 1er août 2011 doit être écarté ;
10. Considérant, en troisième lieu, que,  contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté attaqué aurait pour effet d'accroître la charge financière de l'Etat dans la participation à la rémunération des mandataires judiciaires ; qu'il suit de là que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation à avoir alourdi la part du financement public doit, en tout état de cause, être écarté ;
11. Considérant, en quatrième lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, il ressort des pièces du dossier que la fixation des tarifs par l'arrêté attaqué prend en compte la charge de travail des mandataires judiciaires, notamment en prévoyant des rémunérations différentes selon les situations de curatelle simple, curatelle renforcée ou tutelle, alors même que seul le montant et non la nature des ressources de la personne protégée figure au nombre des critères de détermination de leur rémunération ;
12. Considérant, en cinquième lieu, que, pour les motifs énoncés au point 6, la requérante ne peut utilement invoquer à l'encontre de l'arrêté attaqué le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité en ce qui concerne la détermination des modalités de rémunération des mandataires judiciaires exerçant à titre individuel et de ceux accomplissant leur mission au sein d'un établissement ou d'un service social ou médico-social ;
13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs n'est pas fondée à demander l'annulation du décret du 1er août 2011 et de l'arrêté du 3 août 2011 ; que ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, au Premier ministre, au ministre des affaires sociales et de la santé et à la garde des sceaux, ministre de la justice.