Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 6 décembre 2012

Vu, 1° sous le n° 347870, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 25 mars et 15 avril 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la société Air Algérie, dont le siège est au 1, place Maurice Audin à Alger (16000), Algérie ; la société Air Algérie demande au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement du 26 janvier 2011 relatif à l'intégration des activités aériennes d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre ;
2°) à titre subsidiaire, d'une part, de constater qu'il existe un doute sérieux quant à la validité de la directive 2008/101/CE du 19 novembre 2008, d'autre part, de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle relative à la validité de la directive 2008/101/CE au regard de l'ensemble des engagements internationaux et règles de droit communautaire invoqués dans la requête et de surseoir à statuer jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur la question et, enfin, d'annuler l'arrêté attaqué ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu, 2° sous le n° 347871, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 25 mars et 15 avril 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la société Air Algérie, dont le siège est au 1, place Maurice Audin à Alger (16000), Algérie ; la société Air Algérie demande au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2011-90 du 24 janvier 2011 portant intégration des activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre ;
2°) à titre subsidiaire, d'une part, de constater qu'il existe un doute sérieux quant à la validité de la directive 2008/101/CE du 19 novembre 2008, d'autre part, de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle relative à la validité de la directive 2008/101/CE au regard de l'ensemble des engagements internationaux et règles de droit communautaire invoqués dans la requête et de surseoir à statuer jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur la question et, enfin, d'annuler le décret attaqué ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution ;
Vu la convention relative à l'aviation civile internationale, signée à Chicago le 7 décembre 1944 ;
Vu la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques du 9 mai 1992 et le protocole signé à Kyoto le 11 décembre 1997 ;
Vu l'accord franco-algérien du 16 février 2006 relatif aux services de transport aérien ;
Vu le traité sur l'Union européenne ;
Vu le traité sur la Communauté européenne, devenu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Vu la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 ;
Vu la directive 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 ;
Vu le code de l'aviation civile ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 ;
Vu l'ordonnance n° 2010-1232 du 21 octobre 2010 ;
Vu la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 ;
Vu l'arrêt C-366/10 du 21 décembre 2011 de la Cour de justice de l'Union européenne ;
Vu l'ordonnance n° 345190 du 29 avril 2011 du Conseil d'Etat ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Raphaël Chambon, Maître des Requêtes,
- les observations de Me Foussard, avocat de la Société Air Algerie, et de Me Rouvière, avocat de l'International Air Transport Association (I.A.T.A),
- les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à Me Foussard, avocat de la Société Air Algerie, et  à Me Rouvière, avocat de l'International Air Transport Association (I.A.T.A) ;
1. Considérant que les requêtes n° 347870 et 347871 de la Société Air Algérie présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la recevabilité de l'intervention de " International Air Transport Association " :
2. Considérant que " International Air Transport Association ", dont l'objet social est de " représenter et servir les compagnies aériennes ", a intérêt à l'annulation du décret attaqué ; qu'ainsi, son intervention au soutien de la requête n° 347871 est recevable ;
Sur les textes applicables et le cadre juridique du litige :
3. Considérant qu'afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 a établi un système d'échange de quotas d'émission dans l'Union européenne ; que cette directive a été transposée par l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004, qui a ajouté au chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement une section 2 intitulée " Quotas d'émission de gaz à effet de serre " et composée des articles L. 229-5 à L. 229-19 ;
4. Considérant qu'en vertu de ces dispositions, depuis le 1er janvier 2005, toute installation réalisant l'une des activités mentionnées à l'annexe I de la directive 2003/87/CE et rejetant dans l'atmosphère certains gaz à effet de serre lorsqu'elle exerce cette activité doit posséder une autorisation délivrée à cet effet par les autorités compétentes ; que les autorités accordent l'autorisation si elles considèrent que l'exploitant de l'installation est en mesure de surveiller et de déclarer les émissions ; que l'autorisation contient notamment l'obligation de restituer, au cours des quatre premiers mois de chaque année, les quotas correspondant aux émissions totales de l'année précédente ; qu'au début de chaque période, les Etats affectent un volume donné de quotas aux exploitants des installations ; qu'à la fin de chaque période, les exploitants doivent restituer le nombre de quotas correspondant à leurs émissions de dioxyde de carbone ; que les quotas sont transférables et négociables ; que les États membres mettent aux enchères l'intégralité des quotas qui ne sont pas délivrés à titre gratuit ;
5. Considérant que la directive 2008/101/CE du 29 novembre 2008 a modifié la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, en créant à cette fin un chapitre II, intitulé " aviation ", qui se compose des articles 3 bis à 3 octies ; que les dispositions de ce chapitre s'appliquent à l'allocation et à la délivrance de quotas pour les activités aériennes ; que, selon l'annexe I de la directive modifiée, constituent des activités aériennes au sens de la directive et soumises au système qu'elle institue à compter du 1er janvier 2012 les " vols au départ ou à l'arrivée d'un aérodrome situé sur le territoire d'un Etat membre soumis aux dispositions du traité ", à l'exclusion de certains vols tels que les vols militaires effectués par les avions militaires et les vols effectués exclusivement aux fins de travaux de recherche scientifique ;
6. Considérant que l'ordonnance du 21 octobre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'environnement a procédé à la transposition en droit interne de celles des dispositions de la directive du 29 novembre 2008 qui relèvent du domaine de la loi ; qu'elle a, à cet effet, modifié plusieurs articles de la section " Quotas d'émission de gaz à effet de serre " du chapitre IX du titre II du livre II de la partie législative du code de l'environnement ; que le décret du 24 janvier 2011 portant intégration des activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre a précisé les modalités d'application des dispositions des articles L. 229-5 à L. 229-18 du code de l'environnement, modifiées par l'ordonnance du 21 octobre 2010, spécifiques aux activités aériennes ; qu'il a, à cet effet, créé une sous-section relative au " Système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre appliqué aux exploitants d'aéronef " au sein de la section 2 du chapitre IX du titre II du livre II de la partie réglementaire du code de l'environnement, sous-section composée des articles R. 229-37-1 à D. 229-37-10 ;
7. Considérant que la société Air Algérie demande l'annulation du décret du 24 janvier 2011 portant intégration des activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre ainsi que de l'arrêté ministériel du 26 janvier 2011 relatif à l'intégration des activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre pris pour l'application de l'article L. 229-6 du code de l'environnement ;
Sur les conclusions dirigées contre le décret du 24 janvier 2011 :
En ce qui concerne l'annulation par voie de conséquence :
8. Considérant que l'ordonnance du 21 octobre 2010 a été ratifiée par l'article 1er de la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne et que, par une ordonnance en date du 29 avril 2011, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête tendant à son annulation ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret du 24 janvier 2011 devrait être annulé par voie de conséquence de l'annulation de l'ordonnance du 21 octobre 2010 ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne la méconnaissance de principes constitutionnels :
9. Considérant que la société Air Algérie soutient que la directive 2008/101/CE et les actes qui la transposent méconnaissent les principes à valeur constitutionnelle du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre, au motif que l'inclusion des entreprises du secteur aérien dans le système des quotas d'émission de gaz à effet de serre aurait une incidence financière importante sur les compagnies et que les sanctions encourues sont lourdes, pouvant aller jusqu'à l'interdiction de toute activité dans le ciel de l'Union européenne ;
10. Considérant que, s'il appartient au juge administratif, saisi, à l'encontre d'un décret assurant directement la transposition de dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, d'un moyen tiré de la méconnaissance d'une disposition ou d'un principe à valeur constitutionnelle, de rechercher, le cas échéant, s'il existe une règle ou un principe général de droit communautaire qui, eu égard à sa nature et sa portée, tel qu'il est interprété en l'état actuel de la jurisprudence du juge communautaire, garantit par son application l'effectivité du respect d'un principe constitutionnel, et, dans l'affirmative, afin de s'assurer de la constitutionnalité du décret, de rechercher si la directive que ce décret transpose est conforme à cette règle ou à ce principe général de droit constitutionnel, les motifs d'inconstitutionnalité allégués en l'espèce concernent non des dispositions réglementaires assurant directement la transposition de la directive de 2008, mais des dispositions réglementaires qui se bornent à réitérer les dispositions législatives transposant cette directive, mettant ainsi directement en cause la conformité à la Constitution de ces dispositions législatives ; que la conformité de dispositions législatives à des principes constitutionnels ne saurait être contestée devant le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, en dehors de la procédure prévue à l'article 61-1 de la Constitution ; que s'il appartient également au juge administratif de vérifier que les mesures prises pour l'application de la loi de transposition n'ont pas elles-mêmes méconnu ces principes, la requérante ne critique aucune disposition du décret qui ne se serait pas bornée à réitérer une règle définie par les dispositions législatives précitées ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de principes constitutionnels doit être écarté ;
En ce qui concerne la méconnaissance de l'accord franco-algérien du 16 février 2006 :
11. Considérant que la société Air Algérie soutient que les dispositions législatives issues de l'ordonnance du 21 octobre 2010 et sur le fondement desquelles a été pris le décret attaqué méconnaissent les stipulations des articles 3, 6 et 10 de l'accord relatif aux services de transport aérien entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire, signé le 16 février 2006 ;
12. Considérant, en premier lieu, que l'article 3 de cet accord stipule que : " 1. Chaque Partie contractante a le droit de désigner par écrit à l'autre Partie contractante un ou plusieurs transporteurs aériens aux fins d'exploitation des services agréés sur les routes spécifiées. Ces désignations sont faites par la voie diplomatique ; / 2. Dès réception d'une désignation effectuée par l'une des Parties contractantes conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article et sur demande du transporteur aérien désigné présentée dans la forme et selon les modalités prescrites, les autorités aéronautiques de l'autre Partie contractante accordent dans les délais les plus brefs les autorisations d'exploitation appropriées, à condition : (...) / c) Que le transporteur aérien désigné soit à même de satisfaire aux conditions prescrites au titre des lois et règlements normalement et raisonnablement applicables en matière de transport aérien international par la Partie contractante qui examine la ou les demandes conformément aux dispositions de la Convention (...) " ; qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 du même accord : " Les lois, règlements et procédures d'une Partie contractante relatifs à l'entrée sur son territoire ou à la sortie de son territoire des aéronefs assurant des services aériens internationaux, ou à l'exploitation et à la navigation de ces aéronefs durant leur séjour sur son territoire, s'appliquent aux aéronefs du ou des transporteurs aériens désignés de l'autre Partie contractante et sont appliqués à ces aéronefs à l'entrée sur le territoire, à la sortie du territoire ou pendant le séjour sur le territoire de la première Partie contractante " ; qu'eu égard à l'intention exprimée des parties et à l'économie générale du traité invoqué, ainsi qu'à leur contenu et à leurs termes, ces stipulations n'ont pas pour objet exclusif de régir les relations entre Etats et ne requièrent l'intervention d'aucun acte complémentaire pour produire des effets à l'égard des particuliers ; qu'elles doivent, par suite, être reconnues d'effet direct ;
13. Considérant que la société Air Algérie soutient que les dispositions de l'article L. 229-5 du code de l'environnement incluant dans le champ d'application du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre les exploitants d'aéronefs rejetant un gaz à effet de serre dans l'atmosphère au cours de tout vol à l'arrivée ou au départ d'un aérodrome situé sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne méconnaissent les stipulations précitées des articles 3 et 6 de l'accord franco-algérien dès lors qu'elles imposent les charges et obligations découlant du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre au-delà du territoire français ; que, cependant, les dispositions législatives contestées sont destinées à assurer la transposition de la directive 2008/101/CE du 29 novembre 2008 procédant à l'intégration des activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, qui fait partie des lois et procédures applicables en France ; que ces dispositions n'ont pas pour effet de s'appliquer en tant que telles à des vols internationaux empruntant, en survol, le territoire des Etats membres de l'Union ou celui d'Etats tiers, lorsque de tels vols ne sont pas à l'arrivée ou départ d'un aérodrome situé sur le territoire d'un Etat membre ; que seuls les exploitants d'aéronefs exploitant une ligne aérienne commerciale à l'arrivée ou au départ d'aérodromes situés sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne sont soumis au système d'échange de quotas ; que, dès lors, en prévoyant leur application aux exploitants d'aéronefs immatriculés dans un Etat membre ou dans un Etat tiers lorsque ces aéronefs effectuent un vol au départ ou à l'arrivée d'un aérodrome situé sur le territoire de l'un des Etats membres, les dispositions législatives en cause n'ont, en tout état de cause, pas méconnu le principe de la territorialité de l'application des règles de droit énoncé par les stipulations précitées des articles 3 et 6 de l'accord franco-algérien du 16 février 2006 ;
14. Considérant, en second lieu, que l'article 10 du même accord stipule que : " 1. A l'entrée sur le territoire d'une Partie contractante, les aéronefs exploités aux fins de services aériens internationaux par le ou les transporteurs aériens désignés de l'autre Partie contractante, leur équipement normal, leurs carburants et lubrifiants, (...) sont, à titre temporaire, en attente de leur réexportation et sur la base de la réciprocité, admis en exemption de tous droits de douane, restrictions à l'importation, impôts réels, taxes sur le capital, droits d'inspection, droits d'accise et droits ou redevances analogues perçus par les autorités nationales ou locales, à condition que ces équipements et fournitures restent à bord de l'aéronef. / 2. Sont également exemptés, sur la base de la réciprocité, des impôts, droits, frais d'inspection et redevances mentionnés au paragraphe 1 du présent article, à l'exception des redevances basées sur le coût des services rendus : / (...) c) Les carburants (...) introduits ou fournis sur le territoire d'une Partie contractante pour être utilisés à bord d'un aéronef d'un transporteur aérien désigné d'une Partie contractante assurant des services aériens internationaux, même si ces fournitures sont destinées à être utilisées sur une partie du trajet effectuée au-dessus du territoire de la Partie contractante dans laquelle ils sont pris à bord " ; qu'eu égard à l'intention exprimée des parties et à l'économie générale du traité invoqué, ainsi qu'à leur contenu et à leurs termes, ces stipulations doivent elles aussi être reconnues d'effet direct ;
15. Considérant que la société Air Algérie soutient que l'obligation imposée aux transporteurs aériens algériens désignés d'acquitter le prix des quotas nécessaires à leur approvisionnement en carburant est incompatible avec l'exemption garantie par les stipulations de l'article 10 de l'accord franco-algérien ; que, toutefois, si, selon l'article L. 229-7 du code de l'environnement, les exploitants d'aéronefs doivent restituer un nombre de quotas égal au total de leurs émissions de l'année civile précédente, lesquelles sont calculées en fonction de leur consommation de carburant pour tous leurs vols relevant du champ d'application de la directive 2008/101/CE ainsi que d'un facteur d'émission, il n'existe pas, pour autant, de lien direct entre la quantité de carburant détenue ou consommée par un aéronef et la charge pécuniaire incombant à l'exploitant d'un tel aéronef dans le cadre du fonctionnement du système d'échange de quotas institué par les dispositions législatives en cause ; que le coût incombant à cet exploitant et résultant de la quantité de quotas à restituer, laquelle est calculée notamment sur la base de la consommation de carburant, dépend non pas directement du nombre de quotas qui doivent être restitués, mais du nombre de quotas initialement alloués à cet exploitant ainsi que de leur prix sur le marché lorsque l'acquisition de quotas supplémentaires s'avère nécessaire pour couvrir les émissions de cet exploitant ; qu'il suit de là que, à la différence d'un droit, d'une taxe ou d'une redevance frappant la consommation de carburant, le système mis en oeuvre ne permet nullement d'arrêter, sur la base d'une assiette et d'un taux définis à l'avance, un montant devant être dû par tonne de carburant consommé pour l'ensemble des vols réalisés sur une année civile ; que, par suite, les dispositions législatives en cause n'instituent pas une forme de prélèvement obligatoire pouvant être regardée comme constituant un droit de douane, une taxe ou une redevance sur le carburant détenu ou consommé par les exploitants d'aéronefs ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que ces dispositions législatives méconnaîtraient les stipulations précitées de l'article 10 de l'accord franco-algérien du 16 février 2006 doit, en tout état de cause, être écarté ;
En ce qui concerne la méconnaissance de la convention de Chicago :
16. Considérant que la société Air Algérie soutient que les dispositions législatives issues de l'ordonnance du 21 octobre 2010 méconnaissent les stipulations de la convention relative à l'aviation civile internationale signée à Chicago le 7 décembre 1944 qui énoncent le principe de la souveraineté complète et exclusive de chaque Etat contractant sur son propre espace aérien ;
17. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1er de cette convention à laquelle l'Union européenne n'est pas partie : " Les États contractants reconnaissent que chaque État a la souveraineté complète et exclusive sur l'espace aérien au-dessus de son territoire " ; que selon son article 11 : " Sous réserve des dispositions de la présente Convention, les lois et règlements d'un État contractant relatifs à l'entrée et à la sortie de son territoire des aéronefs employés à la navigation aérienne internationale, ou relatifs à l'exploitation et à la navigation desdits aéronefs à l'intérieur de son territoire, s'appliquent, sans distinction de nationalité, aux aéronefs de tous les Etats contractants et lesdits aéronefs doivent s'y conformer à l'entrée, à la sortie et à l'intérieur du territoire de cet Etat " ;
18. Considérant que les stipulations précitées de l'article 1er de la convention de Chicago sont dépourvues d'effet direct dès lors qu'elles ont pour objet exclusif de régir les relations entre Etats ; qu'en revanche, eu égard à l'intention exprimée des parties et à l'économie générale du traité, ainsi qu'à leur contenu et à leurs termes, les stipulations précitées de l'article 11 de cette convention, qui n'ont pas pour objet exclusif de régir les relations entre Etats et ne requièrent l'intervention d'aucun acte complémentaire pour produire des effets à l'égard des particuliers, sont d'effet direct ;
19. Considérant, en deuxième lieu, que la requérante soutient que l'assujettissement au système de quotas d'émission de l'ensemble des compagnies aériennes dont les aéronefs circulent sur le territoire de l'Union européenne, y compris pour les parties de vols se situant en dehors du territoire de l'Union européenne, méconnaît le principe de la souveraineté des Etats sur leur espace aérien garanti par les stipulations citées ci-dessus des articles 1er  et 11 de la convention de Chicago ; que, cependant, d'une part, il résulte de ce qui a été dit au point 18 que les stipulations de l'article 1er de cette convention ne peuvent être utilement invoquées à l'appui de la requête, d'autre part, ainsi qu'il a été dit au point 13, que les dispositions législatives dont l'incompatibilité avec la convention est dénoncée ne contiennent aucune règle extraterritoriale et ne portent pas atteinte à la souveraineté des Etats tiers sur leur espace aérien ; qu'il est constant que le système d'échange de quotas d'émission respecte l'interdiction des discriminations à l'encontre d'aéronefs en raison de leur Etat d'appartenance, posée par les stipulations de l'article 11 de la convention ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions législatives en cause méconnaîtraient les stipulations des articles 1er et 11 de la convention de Chicago doit, en tout état de cause, être écarté ;
20. Considérant, en troisième lieu, que l'association " International Air Transport Association " soutient, dans son intervention, que les dispositions législatives issues de l'ordonnance du 21 octobre 2010 méconnaissent également les stipulations des articles 15 et 24 de la convention de Chicago, qui prohibent respectivement les taxes de transit et les redevances sur le carburant ;
21. Considérant qu'aux termes de l'article 15 de la convention de Chicago, relatif aux " Redevances d'aéroport et droits similaires " : " Tout aéroport situé dans un Etat contractant et ouvert aux aéronefs de cet Etat aux fins d'usage public est (...) également ouvert dans des conditions uniformes aux aéronefs de tous les autres Etats contractants. (...) / Les taxes qu'un Etat contractant peut imposer ou permettre d'imposer pour l'utilisation desdits aéroports et facilités pour la navigation aérienne par les aéronefs de tout autre Etat contractant ne doivent pas être plus élevées : / a) Pour ce qui est des aéronefs qui ne sont pas employés à des services aériens internationaux réguliers, que les droits acquittés par ses aéronefs nationaux de même classe assurant des services similaires ; / b) Pour ce qui est des aéronefs employés à des services aériens internationaux réguliers, que les droits acquittés par ses aéronefs nationaux employés à des services internationaux similaires. / (...) Aucun Etat contractant n'imposera de droits, frais ou autres taxes uniquement en raison du droit de transit ou d'entrée, au-dessus du territoire ou sur celui-ci, ou de sortie hors de celui-ci d'un aéronef quelconque d'un Etat contractant, ou des personnes ou biens se trouvant à bord " ;
22. Considérant que, eu égard à l'intention exprimée des parties et à l'économie générale du traité, ainsi qu'à leur contenu et à leurs termes, ces stipulations sont d'effet direct ; que, toutefois, s'il est soutenu que l'achat de quotas d'émission ne correspond à aucun service rendu par les services aéroportuaires et doit être regardé comme une taxe de transit prohibée par les stipulations précitées, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'aucun transporteur aérien n'aura à payer de droits uniquement pour l'entrée, la sortie ou le transit sur le territoire de l'Union européenne ;
23. Considérant qu'aux termes de l'article 24 de la convention de Chicago, relatif aux " Droits de douane " : " a) Tout aéronef effectuant un voyage à destination ou en provenance du territoire d'un autre Etat contractant, ou à travers ledit territoire, est temporairement admis en franchise de droits, dans les conditions prévues par les règlements douaniers de cet Etat. Les carburants (...) se trouvant à bord d'un aéronef d'un Etat contractant, à son arrivée sur le territoire d'un autre Etat contractant et se trouvant encore à bord dudit aéronef lors de son départ de ce territoire, sont exonérés des droits de douane, frais de visite ou autres droits et taxes similaires imposés par l'Etat ou les autorités locales (...) " ;
24. Considérant que, eu égard à l'intention exprimée des parties et à l'économie générale du traité, ainsi qu'à leur contenu et à leurs termes, ces stipulations sont elles aussi d'effet direct ; que, toutefois, contrairement à ce qui est soutenu, il résulte de ce qui a été dit au point 15 que les dispositions législatives en cause n'instituent nullement une forme de prélèvement obligatoire pouvant être regardée comme un droit de douane, une taxe ou une redevance sur le carburant détenu ou consommé par les exploitants d'aéronefs ;
25. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les dispositions législatives en cause méconnaîtraient les stipulations précitées des articles 15 et 24 de la convention de Chicago doit, en tout état de cause, être écarté ;
En ce qui concerne la méconnaissance de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et du protocole de Kyoto :
26. Considérant que la société Air Algérie soutient que la directive 2008/101/CE, transposée par l'ordonnance du 21 octobre 2010 et le décret attaqué, méconnaîtrait les stipulations de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques du 9 mai 1992 et du protocole à cette convention signé à Kyoto le 11 décembre 1997, qui posent le principe d'une action concertée des parties contractantes et de la prise en compte des spécificités des pays en voie de développement et renvoient au cadre de l'Organisation de l'aviation civile internationale la mise en oeuvre et l'extension d'un système de quotas d'émission de gaz à effet de serre au secteur du transport aérien ;
27. Considérant, d'une part, que l'Union européenne - et avant elle la Communauté économique européenne - est partie à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et au protocole de Kyoto ; qu'en vertu de l'article 216 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, lorsque des accords internationaux sont conclus par l'Union, les institutions de l'Union sont liées par de tels accords et, par conséquent, ceux-ci priment les actes de l'Union ; qu'il s'ensuit que la validité d'un acte de l'Union peut être affectée par l'incompatibilité de cet acte avec de telles règles du droit international ; que les stipulations d'un traité international ne peuvent toutefois être utilement invoquées aux fins de l'examen de la validité de l'acte du droit de l'Union que si, d'une part, la nature et l'économie de la convention en question n'y font pas obstacle et si, d'autre part, elles apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, dès lors qu'elles comportent une obligation claire et précise qui n'est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l'intervention d'aucun acte ultérieur ;
28. Considérant, d'autre part, qu'il appartient au juge administratif, saisi d'un moyen tiré de la méconnaissance par une directive d'un accord international conclu par l'Union, de rechercher si la directive est compatible avec ces stipulations ; que si, afin d'assurer une interprétation uniforme du droit de l'Union, la Cour de Justice de l'Union européenne dispose d'une compétence exclusive pour déterminer si les stipulations d'une convention internationale par laquelle l'Union est liée ont un contenu inconditionnel et suffisamment précis pour pouvoir être invoquées en justice, cette compétence doit s'entendre sous réserve que la question posée soit déterminante pour la solution du litige que la juridiction nationale doit trancher et qu'elle présente une difficulté sérieuse ; qu'en l'absence de difficulté sérieuse sur ce point, il appartient donc au Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un moyen mettant en cause la validité d'un acte de l'Union au regard d'une convention internationale à laquelle l'Union est partie, d'apprécier lui-même l'effet direct des stipulations en cause ; que, dans le cas contraire, il lui appartient de saisir la Cour de Justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, dans les conditions prévues par l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; qu'enfin, dans l'hypothèse où il reconnaît lui-même que les stipulations invoquées sont d'effet direct, il revient au juge administratif, en l'absence de doute sérieux sur la validité de la directive, d'écarter le moyen invoqué, ou, au contraire, en cas de doute sérieux, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle afin qu'elle se prononce sur la validité de cette directive ;
29. Considérant, en premier lieu, que la société requérante invoque le paragraphe 2 de l'article 2 du protocole de Kyoto aux termes duquel : " Les Parties visées à l'annexe I cherchent à limiter ou réduire les émissions de gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal provenant des combustibles de soute utilisés dans les transports aériens (...), en passant par l'intermédiaire de l'Organisation de l'aviation civile internationale (...) " ; que, cependant, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne, statuant sur la question préjudicielle qui lui avait été soumise par la décision du 22 juillet 2010 de la High Court of Justice of England and Wales, par l'arrêt C-366/10 du 21 décembre 2011, Air Transport Association of America et autres, ces stipulations ne sauraient être considérées comme revêtant un caractère inconditionnel et suffisamment précis de manière à engendrer pour le justiciable le droit de s'en prévaloir en justice en vue de contester la validité de la directive 2008/101/CE ;
30. Considérant, en second lieu, que la société requérante invoque le paragraphe 2 de l'article 3 de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, relatif aux principes à appliquer par les parties à la convention, qui stipule que : " Il convient de tenir pleinement compte des besoins spécifiques et de la situation spéciale des pays en développement Parties, notamment de ceux qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques, ainsi que des Parties, notamment des pays en développement Parties, auxquelles la Convention imposerait une charge disproportionnée ou anormale " ; qu'elle invoque également le paragraphe 4 du même article, aux termes duquel : " Il convient que les politiques et mesures destinées à protéger le système climatique contre les changements provoqués par l'homme soient adaptées à la situation propre de chaque Partie ", et le paragraphe 1 de l'article 4 de cette convention relatif aux engagements des parties, qui mentionne les " responsabilités communes mais différenciées " des parties à la convention ; que, cependant, il résulte clairement de ces stipulations qu'eu égard à leur contenu, qui n'édicte aucune obligation claire et précise et qui nécessite des mesures d'application, elles ne sauraient, sans qu'il soit besoin de poser, en l'absence de toute difficulté sérieuse sur ce point, une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, être regardées comme revêtant un caractère inconditionnel et suffisamment précis de manière à engendrer pour le justiciable le droit de s'en prévaloir en justice en vue de contester la validité de la directive 2008/101/CE ;
31. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Air Algérie ne peut utilement soutenir que la directive 2008/101/CE méconnaîtrait les stipulations précitées de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et du protocole à cette convention signé à Kyoto le 11 décembre 1997 ;
En ce qui concerne la méconnaissance de principes généraux du droit de l'Union européenne :
32. Considérant que la société Air Algérie soutient que la directive 2008/101/CE et les actes qui la transposent méconnaissent plusieurs des principes généraux du droit de l'Union européenne ; qu'elle se prévaut, en particulier, de la méconnaissance des principes de confiance légitime, d'égalité, de libre concurrence et de proportionnalité ;
33. Considérant qu'il appartient au juge administratif, saisi d'un moyen tiré de la méconnaissance par une directive de principes généraux du droit de l'Union européenne, de rechercher si la directive est conforme à ces principes ; qu'il lui revient, en l'absence de doute sérieux sur la validité de la directive, d'écarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle afin qu'elle se prononce sur la validité de la directive ;
34. Considérant, en premier lieu, que, dans sa communication du 27 septembre 2005 relative à la réduction de l'impact de l'aviation sur le changement climatique, la Commission européenne a préconisé l'intégration de l'aviation au système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre ; que le Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 s'est déclaré favorable à cette solution et s'est félicité que la Commission ait l'intention de présenter, avant la fin de 2006, une proposition législative en ce sens ; que la Commission a rendu publique sa proposition de directive le 29 novembre 2006 ; que la directive 2008/101/CE a été adoptée le 19 novembre 2008 ; que celle-ci a prévu que les obligations pesant sur le secteur aérien entreraient en vigueur le 1er janvier 2012 ; qu'au regard de la procédure suivie pour adopter la directive 2008/101/CE et à la date d'entrée en vigueur des obligations qu'elle fixe pour le secteur aérien, la société Air Algérie ne peut sérieusement soutenir que les institutions de l'Union européenne auraient fait naître chez...; que, par suite, le moyen tiré de ce que la directive 2008/101/CE méconnaîtrait le principe de confiance légitime doit être écarté ;
35. Considérant, en deuxième lieu, que contrairement à ce qui est soutenu, la directive 2008/101/CE n'institue pas de différence de traitement entre les compagnies aériennes placées dans une situation comparable, toutes les compagnies qui assurent des vols au départ ou à destination de l'Union européenne étant soumises au même traitement ; que la circonstance que la directive pèse davantage sur les compagnies qui exercent l'essentiel de leur activité sur le territoire de l'Union européenne ne saurait être regardée comme l'institution d'une différence de traitement de situations comparables ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la directive méconnaîtrait le principe d'égalité ou porterait atteinte à la libre concurrence doit être écarté ;
36. Considérant, enfin, que le principe de proportionnalité figurant au nombre des principes généraux du droit de l'Union européenne et affirmé par l'article 5 du traité sur l'Union européenne exige que les moyens mis en oeuvre par une disposition du droit de l'Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre ; qu'il n'appartient pas au juge chargé d'apprécier le respect de ce principe de déterminer si la mesure arrêtée dans tel domaine était la seule ou la meilleure possible, seul le caractère manifestement inapproprié de celle-ci par rapport à l'objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre pouvant affecter la légalité de cette mesure ; qu'en l'espèce, la société Air Algérie n'est pas fondée à soutenir que l'inclusion du secteur aérien dans le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre selon les modalités définies par la directive va manifestement au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif de protection de l'environnement poursuivi ; que, par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que la directive 2008/101/CE méconnaîtrait le principe de proportionnalité ;
37. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, que les moyens mettant en cause la validité de la directive 2008/101/CE au regard des principes généraux du droit de l'Union européenne ne peuvent qu'être écartés ;
38. Considérant, par suite, que les conclusions de la société Air Algérie dirigées contre le décret du 24 janvier 2011 doivent être rejetées ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 26 janvier 2011 :
39. Considérant, en premier lieu, que dès lors que la présente décision rejette sa requête dirigée contre le décret du 24 janvier 2011, la société Air Algérie n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 26 janvier 2011 doit être annulé par voie de conséquence de l'annulation de ce décret ; qu'elle ne l'est pas davantage, pour les motifs déjà énoncés au point 8, à soutenir que cet arrêté doit être annulé par voie de conséquence de l'annulation de l'ordonnance du 21 octobre 2010 ;
40. Considérant, en second lieu, que les autres moyens de la requête de la société Air Algérie dirigée contre l'arrêté du 26 janvier 2011 sont sans incidence sur sa légalité dès lors que les dispositions contestées de cet arrêté, qui s'appliquent aux obligations particulières des exploitants d'aéronef mentionnés à l'article L. 229-5 du code de l'environnement en matière de surveillance, de déclaration et de vérification de leurs émissions de gaz à effet de serre ou de leurs données d'activité en termes de tonnes-kilomètres et se bornent pour l'essentiel à renvoyer aux dispositions pertinentes de la décision 2009/339/CE de la Commission européenne du 16 avril 2009, modifiant la décision 2007/589/CE du 18 juillet 2007 en vue d'ajouter des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions et des données relatives aux tonnes-kilomètres liées aux activités aériennes, ne reprennent pas les dispositions critiquées par ces moyens de la directive 2008/101/CE, de l'ordonnance du 21 octobre 2010 et du décret du 24 janvier 2011 ;
41. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Air Algérie n'est pas non plus fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ;
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
42. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la société Air Algérie les sommes que celle-ci demande au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ; que, l'auteur d'une intervention n'étant pas partie à l'instance, ces dispositions font également obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par l'" International Air Transport Association " ;
D E C I D E :
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Article 1 : L'intervention de l'" International Air Transport Association " est admise.
Article 2 : Les requêtes de la société Air Algérie sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions de l'" International Air Transport Association " présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Air Algérie, à l' " International Air Transport Association ", au Premier ministre et à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.