Conseil d'État · 5ème sous-section jugeant seule — 15 mai 2013

Vu la requête, enregistrée le 27 janvier 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le comité d'entreprise de Radio France Internationale (RFI), dont le siège est 116, avenue du Président Kennedy à Paris (75016) ; le comité d'entreprise de RFI demande au Conseil d'Etat d'annuler le décret n° 2012-85 du 25 janvier 2012 fixant le cahier des charges de la société nationale de programme chargée de l'audiovisuel extérieur de la France ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code du travail ;
Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
Vu la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Olivier Rousselle, Conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête présentée par le comité d'entreprise de RFI :
1. Considérant qu'aux termes du IV de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 : " La société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, société nationale de programme, a pour mission de contribuer à la diffusion et à la promotion de la langue française, des cultures française et francophone, ainsi qu'au rayonnement de la France dans le monde, notamment par la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de services de communication au public en ligne relatifs à l'actualité française, francophone, européenne et internationale. A cette fin, elle définit ou contribue à définir les orientations stratégiques et la coordination des services de communication audiovisuelle, en français ou en langues étrangères, destinés en particulier au public français résidant à l'étranger et au public étranger, édités par des sociétés dont elle détient tout ou partie du capital. Elle peut les financer. Elle peut également concevoir et programmer elle-même de tels services " ;  qu'aux termes de l'article 48 de la même loi : " Un cahier des charges fixé par décret définit les obligations de chacune des sociétés mentionnées à l'article 44, et notamment celles qui sont liées à leur mission éducative, culturelle et sociale, à la lutte contre les discriminations par le biais d'une programmation reflétant la diversité de la société française, ainsi qu'aux impératifs de la défense nationale, de la sécurité publique et de la communication gouvernementale en temps de crise. Ce cahier des charges prévoit des dispositions pour la promotion de la protection de la santé des sportifs et de la lutte contre le dopage. Lorsqu'une de ces sociétés édite plusieurs services de communication audiovisuelle, le cahier des charges précise les caractéristiques et l'identité des lignes éditoriales de chacun de ces services. Il précise également la répartition des responsabilités au sein de la société afin que ses acquisitions, sa production et sa programmation assurent le respect du pluralisme des courants de pensée et d'opinion et la diversité de la création et de la production de programmes. Il prévoit que les unités de programme de la société comprennent des instances de sélection collégiales " ; qu'en vertu des dispositions de l'article 86 de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, la société RFI est une filiale de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (AEF) ; que le comité d'entreprise de RFI demande l'annulation du décret du 25 janvier 2012 fixant le cahier des charges de la société nationale de programme AEF ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986, qui est relatif aux sociétés nationales de programme et en particulier à la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France : " Le Conseil supérieur de l'audiovisuel est saisi pour avis par le Gouvernement des dispositions des cahiers des charges. Cet avis motivé est publié au Journal officiel de la République française ainsi que le rapport de présentation du décret " ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le cahier des charges aurait été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière en raison de la consultation du Conseil supérieur de l'audiovisuel ne peut qu'être écarté ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986, les sociétés nationales de programme " assurent l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information ainsi que l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans le respect du principe d'égalité de traitement et des recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel " ; que l'article 20 du cahier des charges de la société AEF, qui prévoit des recommandations déontologiques applicables aux journalistes des filiales de la société AEF ayant pour objectif de garantir l'honnêteté de l'information et des programmes, se borne à tirer les conséquences nécessaires de ces dispositions législatives ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions du cahier des charges empiéteraient sur le domaine de la loi doit être écarté ;
4. Considérant que l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 précité prévoit que la société AEF définit ou contribue à définir les orientations stratégiques et la coordination des services de communication audiovisuelle, en français ou en langue étrangère, destinés en particulier au public français résidant à l'étranger et au public étranger, édités par des sociétés dont elle détient tout ou partie du capital ; que la société AEF détient une partie du capital de la société TV5 Monde ; que les dispositions de la loi du 30 septembre 1986 n'impliquent pas que la société AEF ait une compétence exclusive quant à la définition des orientations stratégiques des sociétés dont elle détient une partie du capital ; que, par suite, en prévoyant que la société AEF contribue a définir les orientations stratégiques de TV5 Monde dans les conditions prévues par la Charte TV5, le pouvoir réglementaire n'a pas méconnu les dispositions de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 ;
5. Considérant qu'aux termes de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 : " Les contrats d'objectifs et de moyens déterminent notamment, dans le respect des missions de service public telles que définies à l'article 43-11, pour chaque société ou établissement public : - les axes prioritaires de son développement ; - les engagements pris au titre de la diversité et l'innovation dans la création (...) " ; que le cahier des charges de la société AEF, après avoir fixé l'obligation de diffuser les services de radio et de télévision proposés au moins en français, en anglais et en arabe, a prévu que le contrat d'objectifs et de moyens de la société définit les autres langues à développer dans les différentes régions du monde afin de conforter l'identité et l'audience de l'audiovisuel extérieur de la France ; qu'en procédant ainsi, le cahier des charges a pu sans illégalité définir les obligations des sociétés RFI et France 24 relatives à leur objectif de diversité linguistique tout en permettant au contrat d'objectifs et de moyens, conformément aux dispositions de la loi du 30 septembre 1986, d'élargir l'offre linguistique de chacun des services en fonction des axes prioritaires de leur développement et des engagements pris au titre de la diversité et de l'innovation dans la création ;
6. Considérant que l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que, lorsque une société nationale de programme édite plusieurs services de communication audiovisuelle, son cahier des charges précise les caractéristiques et l'identité des lignes éditoriales de chacun de ces services ; que l'article 2 du cahier des charges prévoit que la société AEF conçoit et fait diffuser une offre de services de radio en français et en langues étrangères destinés aux auditoires étrangers, y compris ceux résidant en France, ainsi qu'aux Français résidant à l'étranger, chargée de contribuer à la diffusion de la culture française et d'assurer une mission d'information relative à l'actualité française et internationale ; que cet article définit les caractéristiques et l'identité de la ligne éditoriale de ce service de radio ; que, sauf mention contraire, les autres dispositions du cahier des charges de la société AEF sont applicables à ce service ; que le cahier des charges précise, ainsi que le lui prescrit l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986, les caractéristiques et l'identité de la ligne éditoriale du service de radio de la société AEF ; que la circonstance que le cahier des charges ne mentionne pas explicitement le nom de la société RFI, filiale de la société AEF en charge du service de radiodiffusion, est sans influence sur la conformité de ses dispositions à l'article 48 de la loi du 30 mars 1986 ;
7. Considérant que l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986 précité prescrit au cahier des charges des sociétés nationales de programme d'établir les conditions pour que leurs acquisitions, leur production et leur programmation assurent le respect du pluralisme des courants de pensée et d'opinion et la diversité de la création et de la production des programmes ; que le cahier des charges de la société AEF contient, notamment à ses articles 5, 9 et 19, des dispositions de nature à garantir le principe de préservation du caractère pluraliste des courants d'expression ; que si l'article 7 de ce cahier des charges prévoit que la société AEF développe la présence de ses services sur les canaux de diffusion et de distribution afin d'atteindre le plus grand nombre de personnes dans les zones géographiques en cause, en s'assurant notamment de la présence de ses services et contenus sur les canaux de diffusion privilégiés par les décideurs et les relais d'opinion, cette disposition qui vise à régir les modalités techniques de diffusion des services de télévision et de radio n'a ni pour objet, ni pour effet de prescrire aux filiales de la société AEF de privilégier dans leur programmation les opinions considérées comme majoritaires ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de préservation du caractère pluraliste des courants d'expression doit être écarté ;
8. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du II de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " A la demande du Gouvernement, le Conseil supérieur de l'audiovisuel et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, respectivement pour les ressources radioélectriques de radiodiffusion et de transmission, accordent en priorité aux sociétés mentionnées à l'article 44 ou à leurs filiales répondant à des obligations de service public le droit d'usage de la ressource radioélectrique nécessaire à l'accomplissement de leurs missions de service public " ; qu'en prévoyant qu'en France, les services de radio et de télévision des filiales de la société AEF sont distribués par les réseaux n'utilisant pas les fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le cahier des charges s'est borné à tirer les conséquences de ces dispositions législatives sans avoir ni pour objet, ni pour effet, de soustraire ces services au contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel ;
9. Considérant que, selon les dispositions de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986, la société AEF a pour mission de contribuer à la diffusion et à la promotion de la langue française, des cultures françaises et francophones, ainsi qu'au rayonnement de la France dans le monde notamment par la programmation et la diffusion d'émissions relatives à l'actualité française, francophone, européenne et internationale ; que ces dispositions impliquent que les contenus diffusés par les filiales de la société AEF concilient l'objectif de diffusion de programmes concernant l'actualité française, de programmes relatifs à l'actualité francophone ainsi que de programmes permettant la diffusion d'une vision française de l'actualité européenne et internationale ; que, dès lors, en prévoyant que, sans préjudice des obligations relatives aux consultations électorales, les services de télévision des filiales de la société AEF ne consacrent pas plus d'un quart de leur temps d'antenne quotidien à l'actualité française, le pouvoir réglementaire n'a pas fait une inexacte application de la loi ;
10. Considérant, en dernier lieu, que, comme il a été dit ci-dessus, l'article 20 du cahier des charges de la société AEF prévoit des règles déontologiques applicables aux journalistes des filiales de la société AEF qui ont pour objectif de garantir l'honnêteté de l'information et des programmes, en application des prescriptions de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 ; que les recommandations faites aux journalistes d'agir de bonne foi et de manière à fournir des informations exactes et dignes de crédit ne sauraient être regardées comme portant atteinte aux stipulations des articles 9 et 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui garantissent respectivement la liberté de pensée, de conscience et de religion et la liberté d'expression ;
11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le comité d'entreprise de RFI n'est pas fondé à demander l'annulation du décret qu'il attaque ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du comité d'entreprise de Radio France Internationale est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au comité d'entreprise de Radio France Internationale, au Premier ministre, à la ministre de la culture et de la communication, au ministre des affaires étrangères et à la société de l'audiovisuel extérieur de la France.