Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 17 juillet 2013

Vu la requête, enregistrée le 24 juin 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la Fédération hospitalière de France, dont le siège est 1 bis, rue Cabanis à Paris (75014), représentée par son président ; la Fédération hospitalière de France demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2011-453 du 22 avril 2011 relatif à la régulation des dépenses de médicaments et de la liste des produits et prestations résultant de prescriptions médicales effectuées dans les établissements de santé et remboursées sur l'enveloppe des soins de ville ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code civil ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 ;
Vu la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Pascal Trouilly, Maître des Requêtes,
- les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ;
1. Considérant que, selon  l'article L. 162-30-2 du code de la sécurité sociale, créé par la loi du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 et modifié par la loi du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011, l'Etat arrête chaque année, sur la base de l'analyse nationale de l'évolution des dépenses de médicaments et des produits et prestations inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 165-1 et sur recommandation du conseil de l'hospitalisation, un taux prévisionnel d'évolution de celles de ces dépenses, remboursées sur l'enveloppe de soins de ville, prescrites par les professionnels de santé exerçant au sein des établissements publics de santé et des établissements de santé mentionnés à l'article L. 162-22-6 ; que, selon le même article, lorsque l'agence régionale de santé, conjointement avec l'organisme local d'assurance maladie, constate que les dépenses  occasionnées par les prescriptions des médecins exerçant leur activité au sein d'un établissement de santé ont connu une progression supérieure à ce taux, non justifiée au regard de son activité et de sa patientèle, elle peut proposer de conclure avec l'établissement de santé et l'organisme local d'assurance maladie un contrat d'amélioration de la qualité et de l'organisation des soins d'une durée de trois ans ; qu'en cas de refus de conclure ce contrat, l'établissement doit verser à l'organisme local d'assurance maladie une fraction du montant des dépenses en cause qui lui sont imputables, dans la limite de 10 % de ces dépenses ; que si, à la fin de chacune des trois années du contrat, il est constaté que l'établissement n'a pas respecté l'objectif de réduction du taux d'évolution des dépenses, l'agence régionale de santé peut lui enjoindre de verser à l'organisme local d'assurance maladie une fraction du montant des dépenses de médicaments qui lui sont imputables, dans la limite du dépassement de son objectif ; que si, en revanche, il est constaté que des économies ont été réalisées par rapport à l'objectif, l'établissement peut bénéficier d'une fraction des économies réalisées ; que la Fédération hospitalière de France demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 22 avril 2011 relatif à la régulation des dépenses de médicaments et de la liste des produits et prestations résultant de prescriptions médicales effectuées dans les établissements de santé et remboursées sur l'enveloppe des soins de ville, pris pour l'application de ces dispositions, qui a notamment inséré les articles R. 162-43 et suivants dans le code de la sécurité sociale ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale : " Le conseil ou les conseils d'administration de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, de la Caisse nationale des allocations familiales et de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et la commission prévue à l'article L. 221-4 sont saisis, pour avis et dans le cadre de leurs compétences respectives, de tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l'équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence et notamment des projets de loi de financement de la sécurité sociale (...) " ; que si l'instauration d'un suivi des dépenses de médicaments et de dispositifs médicaux prescrites par les médecins exerçant leur activité dans les établissements de santé et remboursées sur l'enveloppe des soins de ville, assorti d'un mécanisme de sanction et d'intéressement aux économies réalisées, est susceptible d'avoir une incidence sur la branche accidents du travail et maladies professionnelles, elle résulte de l'article L. 162-30-2 du code de la sécurité sociale, qui en prévoit les conditions et fixe notamment les sanctions maximales applicables ; que le décret attaqué se borne à préciser les modalités de la contractualisation entre les agences régionales de santé, les établissements de santé et l'assurance-maladie, ainsi que la procédure applicable à la mise en oeuvre de sanctions ou du versement à l'établissement d'une fraction des économies réalisées, et renvoie à un arrêté annuel le soin de fixer le taux prévisionnel d'évolution des dépenses en cause ; qu'il ne peut, dès lors, être regardé comme ayant une incidence directe sur l'équilibre financier de la branche accidents du travail et maladies professionnelles ; que, par suite, le décret attaqué pouvait être légalement adopté sans consultation préalable de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles prévue à l'article L. 221-4 du code de la sécurité sociale ;
3. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 162-21-2 du code de la sécurité sociale : " Il est créé, auprès des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, un conseil de l'hospitalisation. Ce conseil contribue à l'élaboration de la politique de financement des établissements de santé ainsi qu'à la détermination des objectifs de dépenses d'assurance maladie relatives aux frais d'hospitalisation. / Les décisions relatives au financement des établissements de santé, à la détermination des objectifs de dépenses d'assurance maladie relatives aux frais d'hospitalisation, notamment celles portant sur les éléments mentionnés aux articles L. 162-22-3, L. 162-22-10 et L. 162-22-13, sont prises sur la recommandation de ce conseil (...) " ; que l'article R. 162-22 du même code, pris pour l'application de ces dispositions, énumère de façon limitative les décisions qui doivent être prises sur recommandation du conseil de l'hospitalisation ; que le décret attaqué, qui ne fixe lui-même aucun taux prévisionnel d'évolution des dépenses, ne relève, par aucune de ses dispositions, des catégories de décisions ainsi énumérées ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence de consultation préalable du conseil de l'hospitalisation doit être écarté ;
Sur la légalité interne :
4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes mêmes de l'article L. 162-30-2 du code de la sécurité sociale que les établissements de santé ne respectant pas l'objectif de réduction du taux d'évolution des dépenses fixé par le contrat d'amélioration de la qualité et de l'organisation des soins portant sur les médicaments, produits et prestations mentionnés à l'article L. 162-30-2 qu'ils ont signé peuvent faire l'objet d'une sanction financière dont le montant maximal est fixé par cette disposition législative ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe de personnalité des peines, le principe de l'effet relatif des contrats résultant de l'article 1165 du code civil et l'indépendance professionnelle des praticiens, en ce qu'il permettrait de sanctionner des établissements hospitaliers à raison de manquements qui ne leur seraient pas directement imputables et en ce qu'il instituerait, dans le chef des praticiens hospitaliers exerçant en leur sein, des obligations découlant d'un contrat qu'ils n'ont pas signé, ne peut qu'être écarté ;
5. Considérant, en second lieu, que l'article 3 du décret attaqué prévoit qu'un arrêté, publié avant le 30 avril 2011, fixe le taux d'évolution prévisionnelle des dépenses de médicaments pour la période du 1er mai 2010 au 30 avril 2011, au regard de l'évolution constatée entre le 1er mai 2009 et le 30 avril 2010 ; que, selon ce même article, le directeur général de l'agence régionale de santé peut, au vu du bilan des prescriptions de chaque établissement pendant la période comprise entre le 1er mai  2010 et le 30 avril 2011, engager la procédure prévue à l'article R. 163-43-2 du code de la sécurité sociale en proposant à l'établissement la conclusion d'un contrat triennal, sans qu'une sanction ne puisse lui être appliquée en cas de non-signature du contrat ; qu'en prévoyant un tel dispositif, le pouvoir réglementaire n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 162-30-2, qui renvoient à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser ses modalités d'application et qui ne font pas obstacle à la détermination, s'agissant de l'année 2011, d'un mode spécifique de fixation du taux  prévisionnel d'évolution des dépenses ; qu'il a pu légalement prévoir ce dispositif transitoire pour les seuls médicaments, eu égard à l'introduction plus récente, par la loi du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011, des dispositifs médicaux dans le champ du mécanisme de suivi des dépenses prévu par l'article L. 162-30-2 ; que, par ailleurs, le décret attaqué a pu, sans méconnaître le principe de non rétroactivité des actes administratifs, prévoir qu'un contrat serait proposé, postérieurement à sa publication, à certains établissements, au vu d'un bilan des prescriptions effectuées dans ces établissements pendant une période en grande partie antérieure à son entrée en vigueur, dès lors que cette proposition de contracter ne peut en elle-même être regardée comme une sanction et qu'aucune sanction n'est attachée à un refus de contracter ;
6. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre du travail, de l'emploi et de la santé, que la Fédération hospitalière de France n'est  pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'elle attaque ; que ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Fédération hospitalière de France est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération hospitalière de France, au Premier ministre et à la ministre des affaires sociales et de la santé.