Conseil d'État · 10ème sous-section jugeant seule — 17 juillet 2013

Vu la requête, enregistrée le 18 janvier 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. B...C...A..., demeurant à..., côté mer, à Tahiti (98705) ; M. A...demande au Conseil d'Etat :
1°) de déclarer illégale la loi du pays n° 2012-33 LP/APF du 12 décembre 2012 portant dispositif d'incitation au départ volontaire des fonctionnaires de la Polynésie française ;
2°) d'annuler l'acte de promulgation de cette loi du pays ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
Vu la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ;
Vu la délibération n° 79-22 AT du 1er février 1979 portant création d'un établissement public territorial dénommé " Office territorial de l'habitat social " ;
Vu la délibération n° 95-216 AT du 14 décembre 1995 portant organisation et fonctionnement des organismes consultatifs dans la fonction publique du territoire de la Polynésie française ;
Vu la délibération n° 2005-59 APF du 13 mai 2005 portant règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française ;
Vu l'arrêté n° 2000-167 CM du 27 janvier 2000 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement public à caractère industriel et commercial dénommé " Office polynésien de l'habitat " ;
Vu l'arrêté n° 2012-2037 CM du 27 décembre 2012 approuvant et rendant exécutoire la délibération n° 29-2012 CA/OPH du 3 décembre 2012 de l'établissement public et commercial dénommé Office polynésien de l'habitat instituant un dispositif exceptionnel d'incitations financières au départ volontaire ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Véronique Rigal, Maître des Requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Edouard Crépey, rapporteur public ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées en défense ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article 176 de la loi organique du 27 février 2004 : " (...) II. - A l'expiration de la période de huit jours suivant l'adoption d'un acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" ou au lendemain du vote intervenu à l'issue de la nouvelle lecture prévue à l'article 143, l'acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" est publié au Journal officiel de la Polynésie française à titre d'information pour permettre aux personnes physiques ou morales, dans le délai d'un mois à compter de cette publication, de déférer cet acte au Conseil d'Etat. Le recours des personnes physiques ou morales est recevable si elles justifient d'un intérêt à agir. Dès sa saisine, le greffe du Conseil d'Etat en informe le président de la Polynésie française avant l'expiration du délai de dix jours prévu à l'article 178. (...) " ; que l'article 177 de cette même loi dispose que : " (...) Si le Conseil d'Etat constate qu'un acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" contient une disposition contraire à la Constitution, aux lois organiques, ou aux engagements internationaux ou aux principes généraux du droit, et inséparable de l'ensemble de l'acte, celle-ci ne peut être promulguée. / Si le Conseil d'Etat décide qu'un acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" contient une disposition contraire à la Constitution, aux lois organiques ou aux engagements internationaux, ou aux principes généraux du droit, sans constater en même temps que cette disposition est inséparable de l'acte, seule cette dernière disposition ne peut être promulguée. (...) " ; qu'aux termes de l'article 178 de la loi : " A l'expiration du délai d'un mois mentionné au II de l'article 176 pour saisir le Conseil d'Etat ou à la suite de la publication au Journal officiel de la Polynésie française de la décision de ce conseil constatant la conformité totale ou partielle de l'acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" aux normes mentionnées au deuxième alinéa de l'article 177, le président de la Polynésie française dispose d'un délai de dix jours pour le promulguer, sous les réserves énoncées aux troisième et quatrième alinéas dudit article. (...) " ;
2. Considérant que, sur le fondement de l'article 140 de la loi organique du 27 février 2004, l'assemblée de la Polynésie française a adopté, le 12 décembre 2012, la loi du pays n° 2012-33 portant dispositif d'incitation au départ volontaire des fonctionnaires de la Polynésie française ; que cette loi du pays a été publiée au Journal officiel de la Polynésie française à titre d'information le 21 décembre 2012 ; que, sur le fondement des dispositions du chapitre II du titre VI de la loi organique, M. A...a saisi le Conseil d'Etat d'une requête tendant à ce que cette loi du pays soit déclarée illégale et son acte de promulgation annulé ;
3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la loi du pays attaquée n'a, à ce jour, pas été promulguée ; que, par suite, les conclusions dirigées contre l'acte de promulgation de cette loi du pays sont dépourvues d'objet et donc irrecevables ; qu'elles doivent ainsi être rejetées ;
Sur la légalité externe de la loi du pays attaquée :
4. Considérant, en premier lieu, que l'article 2 de la délibération de l'assemblée de Polynésie française du 14 décembre 1995 dispose que " le conseil supérieur de la fonction publique du territoire délibère sur toute question de caractère général intéressant les fonctionnaires du territoire dont il est saisi, soit par le Président du gouvernement du territoire, soit à la demande écrite du tiers de ses membres titulaires " ; que l'article 3 de cette même délibération dispose que " le conseil supérieur de la fonction publique du territoire est saisi des projets de réglementation relatifs à la situation des agents titulaires ou non " ; que son article 5 dispose que " le conseil supérieur de la fonction publique est composé de 12 membres nommés par arrêté pris en conseil des ministres. Il comprend un nombre égal de représentants des organisations syndicales de fonctionnaires du territoire les plus représentatives. Chaque titulaire a un suppléant " ; que son article 18 dispose que les délibérations du conseil supérieur de la fonction publique de la Polynésie française " ne sont valables que si les deux tiers des membres sont présents ou représentés lors de l'ouverture de la réunion. " ;
5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil supérieur de la fonction publique de la Polynésie française, convoqué par courrier du président de la Polynésie française du 30 juillet 2012, a été consulté sur le projet de loi du pays attaqué lors de sa séance du 3 août 2012 en présence de six représentants de l'administration et de cinq représentants des organisations syndicales de fonctionnaires du territoire, titulaires ou suppléants ; que le projet de loi du pays attaqué a été adopté à l'unanimité par les membres présents ; que par suite la consultation du conseil supérieur de la fonction publique de la Polynésie française n'a été entachée d'aucune irrégularité ;
6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du II de l'article 151 de la loi organique du 27 février 2004 " Le conseil économique, social et culturel est consulté sur les projets et propositions d'actes prévus à l'article 140 dénommés "lois du pays" à caractère économique ou social " ; que, si ces dispositions imposent que, lorsqu'il est saisi, le conseil économique, social et culturel le soit de l'ensemble des questions posées par un projet de loi du pays avant son adoption par le conseil des ministres de la Polynésie française, elles ne font pas obstacle à ce que des amendements, y compris d'origine gouvernementale, soient déposés en cours de discussion devant l'assemblée dès lors que ces amendements ne sont pas dépourvus de tout lien avec le texte soumis à celle-ci ; qu'en revanche dans le cas où, après avoir recueilli son avis, mais avant de déposer le projet à l'assemblée, le gouvernement de la Polynésie française envisage d'apporter à son projet des modifications qui posent des questions nouvelles, elle doit le consulter à nouveau ; qu'il en va de même en ce qui concerne le conseil supérieur de la fonction publique de la Polynésie française lorsque que ce dernier a fait l'objet d'une première consultation sur un projet de loi du pays ;
7. Considérant qu'à supposer que la modification de la condition d'ancienneté pour être éligible au dispositif d'incitation au départ volontaire institué par la loi du pays attaquée ait été opérée antérieurement à son adoption par le conseil des ministres, le conseil économique, social et culturel et le conseil supérieur de la fonction publique de la Polynésie française ont été mis à même de se prononcer sur l'ensemble des questions posées par ce projet de texte dès lors que le passage de un à cinq ans de la condition d'ancienneté requise pour bénéficier du dispositif n'est susceptible d'avoir, en l'espèce, que des effets mineurs ; qu'ainsi le moyen tiré de ce qu'il aurait fallu consulter à nouveau le conseil économique, social et culturel et le conseil supérieur de la fonction publique de la Polynésie française après avoir modifié sur ce point le projet de loi du pays doit en tout état de cause être écarté ;
8. Considérant, en troisième lieu, que le requérant soutient que la loi du pays qu'il attaque a été adoptée en méconnaissance du règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française ; que toutefois il n'assortit ce moyen d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien fondé ;
9. Considérant que le requérant soutient que loi du pays attaquée aurait été publiée pour information de manière tardive au Journal officiel de la Polynésie française ; qu'en tout état de cause les conditions de publication pour information de la loi du pays attaquée sont sans incidence sur sa légalité ; qu'ainsi le moyen ne peut qu'être écarté ;
Sur la légalité interne de la loi du pays attaquée :
En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 :
10. Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : " Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi (...) " ; qu'aux termes du douzième alinéa du Préambule : " La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales " ;
11. Considérant que la loi du pays attaquée ne porte, par elle-même, aucune atteinte aux droits garantis par ces dispositions ; que le requérant ne peut par conséquent utilement se prévaloir de leur méconnaissance par la loi du pays qu'il attaque ;
12. Considérant que le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 dispose que la Nation " garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs " ;
13. Considérant qu'à supposer établies les conséquences négatives de la mise en oeuvre de la loi du pays attaquée sur la situation financière de la caisse de prévoyance sociale de la Polynésie française, qui a pour mission de gérer le régime de retraite auquel le requérant est affilié, ces dernières ne sont pas telles qu'elles puissent être regardées comme de nature à remettre en cause le droit constitutionnel du requérant à la protection de la santé, à la sécurité matérielle, au repos et aux loisirs ; que par suite le moyen doit être écarté ;
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel :
14. Considérant qu'en vertu des stipulations de l'article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. " ;
15. Considérant qu'en se bornant à soutenir que la loi du pays attaquée porte atteinte à l'efficience de la dépense publique de la Polynésie française, en partie financée par l'impôt, le requérant n'invoque pas utilement la méconnaissance de l'article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que le moyen ne peut donc qu'être écarté ;
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité :
16. Considérant que, d'une part, l'article LP 4 de la loi du pays attaquée prévoit que les fonctionnaires de la Polynésie française éligibles au dispositif d'incitation au départ volontaire bénéficient d'une indemnité forfaitaire dont le montant est fixé à quinze mois de rémunération mensuelle brute hors indemnité ; que, d'autre part, la délibération du 3 décembre 2012 du conseil d'administration de l'établissement public " Office Polynésien de l'Habitat " instituant un dispositif exceptionnel d'incitations financières au départ volontaire, approuvée et rendue exécutoire par arrêté du 27 décembre 2012, prévoit que les agents publics contractuels de " l'Office Polynésien de l'Habitat " éligibles à ce dispositif bénéficient d'une indemnité pouvant aller jusqu'à vingt-quatre mois de salaire brut ;
17. Considérant que le dispositif d'incitation au départ volontaire institué par la loi de pays attaquée est destiné aux fonctionnaires titulaires de la Polynésie française ; qu'en revanche le dispositif d'incitation au départ volontaire créé par délibération du conseil d'administration de " l'Office Polynésien de l'Habitat " est destiné aux agents publics contractuels de cet établissement public ;
18. Considérant que la différence de situation entre ces deux catégories d'agents publics est telle que le moyen tiré de la méconnaissance des exigences liées au respect du principe d'égalité ne peut qu'être écarté ;
19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à demander que la loi du pays qu'il attaque soit déclarée illégale ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. A...est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B...C...A..., au président de la Polynésie française, au président de l'assemblée de la Polynésie française, au haut-commissaire de la République en Polynésie française et au ministre des outre-mer.