Conseil d'État · 3ème sous-section jugeant seule — 23 octobre 2013

Vu, avec les pièces qui y sont visées, la décision du 28 novembre 2011 par lequel le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur le pourvoi enregistré sous le numéro 324604, présenté pour la société ED et F Man Alcohols Ltd et tendant à l'annulation de l'arrêt n° 06BX01862 du 30 septembre 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux, faisant droit à l'appel de l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (ONIFLHOR), a sursis à statuer jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions de savoir si :
1°) La perte, à hauteur de 12,08 écus par hectolitre d'alcool non exporté dans le délai prévu, de la garantie de bonne exécution constituée par l'adjudicataire auprès des organismes d'intervention détenteurs de l'alcool adjugé, prévue par le paragraphe 5 de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 en cas de dépassement du délai d'exportation par l'adjudicataire, et la perte, à concurrence de 15% en tout état de cause et de 0 ,33 % du montant restant par jour de dépassement, de la garantie devant assurer l'exportation prévue par le paragraphe 12 de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 en cas de retard à l'exportation de l'alcool adjugé, constituent des sanctions administratives ou des mesures d'une autre nature ;
2°) La seule méconnaissance, par un opérateur, du délai d'exportation d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention qui lui ont été attribués par la Commission dans le cadre d'une procédure d'adjudication, constitue un manquement qui a ou est susceptible d'avoir pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés européennes ou à des budgets gérés par celles-ci, au sens de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ;
3°) En ce qui concerne l'éventuelle combinaison des dispositions du règlement transversal (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 avec celles du règlement sectoriel (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 :
- dans l'hypothèse d'une réponse positive à la question visée au 2°, le régime de retenue de garantie en cas de retard à l'exportation prévu par le règlement sectoriel du 22 février 1995 de la Commission s'applique à l'exclusion de tout autre régime de mesures ou de sanctions prévu par le droit de l'Union européenne ; ou bien, si le régime de mesures et de sanctions administratives prévu par le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 est, au contraire, seul applicable ; ou bien encore, si les dispositions des deux règlements des 22 février 1995 et 18 décembre 1995 doivent être combinées pour déterminer les mesures et sanctions à mettre en oeuvre et, si oui, de quelle manière ;
- dans l'hypothèse d'une réponse négative à la question visée au 2°, les dispositions du règlement transversal (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 interdisent l'application de la retenue de garantie prévue par le paragraphe 5 de l'article 5 du règlement sectoriel (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995, au motif que ce règlement transversal du 18 décembre 1995 aurait, en prévoyant une condition tirée de l'existence d'un préjudice financier pour les Communautés, fait obstacle à ce qu'une mesure ou une sanction prévue par un règlement agricole sectoriel antérieur ou postérieur soit appliquée en l'absence d'un tel préjudice ;
4°) Dans l'hypothèse où, compte tenu des réponses apportées aux questions précédentes, la retenue de garantie constituerait une sanction applicable en cas de dépassement du délai d'exportation par l'adjudicataire, s'il y a lieu d'appliquer rétroactivement et, en cas de réponse positive, selon quelles modalités, aux fins de calculer la retenue de garantie pour méconnaissance du délai d'exportation fixé pour les adjudications n° 170/94 CE et 171/94 CE par le règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 modifié, les dispositions du paragraphe 12 de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000, alors même, d'une part, que ce dernier règlement n'a ni modifié ni abrogé explicitement les dispositions de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 régissant spécifiquement les adjudications n° 170/94 CE et 171/94 CE, mais seulement celles du règlement (CE) n° 377/93 de la Commission du 12 février 1993, qui fixait le régime de droit commun des adjudications d'alcools provenant de distillations détenus par les organismes d'intervention et renvoyait, s'agissant des modalités de libération des garanties de bonne exécution constituées par les adjudicataires, au règlement (CEE) n° 2220/85 de la Commission du 22 juillet 1985 auquel les dispositions de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 dérogent expressément, et d'autre part, que le règlement (CE) n° 1623/2000 a été conçu après la réforme de l'organisation commune des marchés vitivinicoles adoptée en 1999, qu'il modifie substantiellement le système des adjudications et le régime des garanties constituées dans ce cadre, tant en ce qui concerne leur objet que leur montant et les modalités de leur perte et de leur libération et, enfin, qu'il supprime le Brésil de la liste des pays tiers vers lesquels les exportations, en vue d'un usage exclusif dans le secteur des carburants, des alcools adjugés sont autorisées ;
Vu l'arrêt n° C-669/11 en date du 4 octobre 2012 par laquelle la Cour de justice de l'Union européenne s'est prononcée sur ces questions ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 1er octobre 2013, présentée pour la société ED et F Man Alcohols Ltd ;
Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Vu le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ;
Vu le règlement (CEE) n° 2220/85 de la Commission du 22 juillet 1985 ;
Vu le règlement (CEE) n° 377/93 de la Commission du 12 février 1993 ;
Vu le règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 ;
Vu le règlement (CE) n° 144/96 de la Commission du 26 janvier 1996 ;
Vu le règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Agnès Martinel, Maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Boré, Salve de Bruneton, avocat de la Societe Ed et F Man Alcohols Ltd et à la SCP Didier, Pinet, avocat de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture ;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par deux décisions du 23 mars 1995, prises en application du règlement (CE) n° 360/95 du 22 février 1995 portant ouverture de ventes par adjudications simples à l'exportation d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention, la Commission européenne a attribué à la société ED et F Man Alcohols Ltd , dans le cadre de deux adjudications simples numérotées 170/94 CE et 171/94 CE, une quantité totale de 750 000 hectolitres d'alcools détenus par les organismes d'intervention français, italien et espagnol, en vue de leur exportation hors de la Communauté européenne et de leur importation et de leur utilisation dans le secteur des carburants au Brésil ; que la société ED et F Man Alcohols Ltd a constitué auprès de chaque organisme d'intervention détenteur de l'alcool, en application du règlement (CE) n° 360/95, une garantie de bonne exécution d'un montant de 72,45 écus par hectolitre d'alcool ; que l'alcool ainsi adjugé devait être exporté dans un délai de quatre mois à partir de la date de délivrance du dernier bon d'enlèvement le concernant ; que, par le règlement (CE) n° 144/96 du 26 janvier 1996, la Commission a décidé d'accorder un délai supplémentaire à la société et reporté au 30 juin 1996 la date à laquelle l'exportation de ces alcools devait être, au plus tard, achevée ; que les derniers lots d'alcools français n'ont toutefois été exportés vers le Brésil que les 30 juillet et 27 août 1996 ; que l'office national interprofessionnel des vins (Onivins) a émis, le 15 janvier 2001, un titre de recettes d'un montant de 2 634 547,12 F (401 634,11 euros) à l'encontre de la société ED et F Man Alcohols Ltd au titre de la part de la garantie acquise du fait du dépassement de la date limite d'exportation ; que, par un jugement du 6 juillet 2006, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé ce titre de recettes, condamné l'Onivins à rembourser à la société la somme de 401 634,11 euros, assortie des intérêts au taux légal, et rejeté les conclusions indemnitaires présentées par cette société ; que cette dernière se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 30 septembre 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux, faisant droit à l'appel de l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (Oniflhor), a annulé ce jugement et rejeté ses conclusions d'appel incident et sa demande devant le tribunal administratif de Bordeaux ;
2. Considérant que l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 portant ouverture de ventes par adjudications simples à l'exportation d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention, dispose : " (...) 2. Dans les vingt jours qui suivent la date de réception de la décision de la Commission attribuant l'alcool, l'adjudicataire fournit la preuve de la constitution auprès de chaque organisme d'intervention détenteur de l'alcool de la garantie de bonne exécution visant à assurer l'exportation et l'utilisation aux fins prévues de l'alcool en cause. / Cette garantie de bonne exécution correspond à un montant de 72,45 écus par hectolitre d'alcool à 100% vol, à constituer pour la quantité totale mise en vente dans le cadre de chaque adjudication prévue au présent règlement. / (...) / 5. Par dérogation à l'article 23 du règlement (CEE) n° 2220/85, un montant de 12,08 écus par hectolitre d'alcool à 100 % vol de la garantie de bonne exécution reste acquis pour ce qui concerne les quantités d'alcool non exportées dans le délai prévu à l'article 6 paragraphe 4 " ; qu'aux termes de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : " 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue. " ; qu'aux termes de l'article 4 de ce règlement : " 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l'avantage indûment obtenu : / (...) - par la perte totale ou partielle de la garantie constituée à l'appui de la demande d'un avantage octroyé ou lors de la perception d'une avance (...) " ; que l'article 5 du même règlement dispose : " 1. Les irrégularités intentionnelles ou causées par négligence peuvent conduire aux sanctions administratives suivantes: /(...) / f) la perte d'une garantie ou d'un cautionnement constitué aux fins du respect des conditions d'une réglementation (...). / 2. Sans préjudice des dispositions des réglementations sectorielles existant au moment de l'entrée en vigueur du présent règlement, les autres irrégularités ne peuvent donner lieu qu'aux sanctions non assimilables à une sanction pénale prévues au paragraphe 1, pour autant que de telles sanctions soient indispensables à l'application correcte de la réglementation " ; qu'enfin, aux termes de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1493/1999 portant organisation commune du marché vitivinicole : " (...) 12. La garantie pour assurer l'exportation des alcools est libérée par l'organisme d'intervention détenteur de l'alcool pour chaque quantité d'alcool pour laquelle la preuve est fournie que celle-ci a été exportée dans le délai prévu. Par dérogation à l'article 23 du règlement (CEE) n° 2220/85, et sauf en cas de force majeure, lorsque le délai d'exportation est dépassé, la garantie devant assurer l'exportation de 5 euros par hectolitre d'alcool à 100 % vol est acquise, à concurrence de: / a) 15 % en tout état de cause; / b) 0,33 % du montant restant, après déduction des 15 %, par jour de dépassement du délai d'exportation concerné (...) " ;
3. Considérant que dans l'arrêt du 4 octobre 2012 par lequel elle s'est prononcée sur les questions dont le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, l'avait saisie à titre préjudiciel, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, en premier lieu, que la méconnaissance par un opérateur du délai d'exportation prévu pour les quantités d'alcool qu'il a obtenues dans le cadre d'une procédure d'adjudication organisée par la Commission européenne, telle que celle régie par le règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 portant ouverture de ventes par adjudications simples à l'exportation d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention, constitue une " irrégularité " au sens de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ; en deuxième lieu, que la perte totale ou partielle d'une garantie de bonne exécution, telle que celle prévue au paragraphe 5 de l'article 5 du règlement n° 360/95, ou d'une garantie destinée à assurer une exportation dans les délais impartis, telle que celle prévue au paragraphe 12 de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1493/1999 portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les mécanismes de marché, relève de la notion de " sanction administrative " au sens de l'article 5 du règlement n° 2988/95 ; en troisième lieu, que, dans les circonstances de l'espèce, le paragraphe 5 de l'article 5 du règlement n° 360/95 constitue le fondement juridique nécessaire aux fins d'infliger une sanction consistant en la perte totale ou partielle d'une garantie de bonne exécution ; en quatrième lieu, que, dans les circonstances de l'espèce, le paragraphe 2 de l'article 2 du règlement n° 2988/95 doit être interprété en ce sens que, en vue de sanctionner le non-respect du délai imparti pour procéder à l'exportation vers le Brésil des quantités d'alcool obtenues par adjudication en application des dispositions du règlement n° 360/95, les autorités nationales doivent appliquer la sanction prévue au paragraphe 5 de l'article 5 de ce dernier règlement, et non celle prévue au paragraphe 12 de l'article 91 du règlement n° 1623/2000 ;
4. Considérant qu'il résulte de l'interprétation ainsi donnée par la Cour de justice de l'Union européenne des dispositions applicables au litige que la cour, en jugeant que le titre de recette, émis au titre de la perte partielle, par la société requérante, de la garantie de bonne exécution en raison du dépassement de la date limite d'exportation constituait une sanction administrative au sens du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995, quand bien même les juges d'appel ont cru devoir réserver, dans un motif surabondant, l'hypothèse que le manquement aurait pu ne pas porter préjudice au budget général des communautés, et que cette sanction était fondée sur la disposition énoncée au point 5 de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995, n'a pas commis d'erreur de droit ;
5. Considérant qu'il résulte également de l'interprétation ainsi donnée par la Cour de justice de l'Union européenne que le règlement n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 ne s'applique pas dans les circonstances de l'espèce ; qu'il suit de là que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la cour a commis une erreur de droit et méconnu le principe constitutionnel de rétroactivité de la loi répressive plus douce en ne faisant pas application des dispositions moins sévères de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 ;
6. Considérant qu'il appartient au juge administratif de se prononcer sur le bien-fondé des moyens dont il est saisi et, le cas échéant, d'écarter de lui-même, quelle que soit l'argumentation du défendeur, un moyen qui lui paraît infondé, au vu de l'argumentation qu'il incombe au requérant de présenter au soutien de ses prétentions ; qu'en particulier, pour répondre au moyen tiré de ce que les retards causés par les autorités espagnoles auraient présenté un caractère de force majeure tel qu'ils auraient rendu impossible le respect de la date limite d'exportation des alcools adjugés par la société ED et F Man Alcohols Ltd, il appartenait à la cour de s'interroger sur le caractère obligatoire ou non de mélanger les alcools de provenances diverses afin de les transformer et les dénaturer ensemble avant de les exporter conformément au marché ; qu'en statuant ainsi, la cour n'a pas relevé d'office un moyen qu'elle aurait été tenue de communiquer aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la cour aurait commis une erreur de droit en soulevant d'office un moyen qui n'était pas d'ordre public ne peut qu'être écarté ;
7. Considérant qu'en relevant qu'il ne résultait pas de l'instruction que la requérante ait eu l'obligation de mélanger les alcools de provenances diverses afin de les transformer et les dénaturer ensemble avant de les exporter conformément au marché, et en écartant ainsi la force majeure, la cour a nécessairement jugé que la requérante avait commis une négligence ou une faute intentionnelle de nature à l'exposer à l'application d'une sanction administrative ; que dès lors, le moyen tiré de ce que la cour aurait insuffisamment motivé son arrêt et commis une erreur de droit en ne recherchant pas si la société ED et F Man Alcohols Ltd avait commis une négligence ou une faute intentionnelle ne peut qu'être écarté ;
8. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la Société ED et F Man Alcohols Ltd la somme de 5 000 euros à verser à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (France AgriMer), au titre des mêmes dispositions ;
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la Société ED et F Man Alcohols Ltd est rejeté.
Article 2 : La Société ED et F Man Alcohols Ltd versera à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (France AgriMer) une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Société ED et F Man Alcohols Ltd, à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (France AgriMer) et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.