Conseil d'État · 4ème et 5ème sous-sections réunies — 11 décembre 2013

Vu 1°, sous le n° 347639, la requête, enregistrée le 21 mars 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par Mme H...F..., demeurant à..., Mme H...S..., demeurant..., M. I...M..., demeurant à..., Mme Q... E..., demeurant..., Mme D...R..., demeurant..., M. A...N..., demeurant au..., M. B...O..., demeurant..., M. G...L..., demeurant..., Mme K...C..., demeurant..., la fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France, dont le siège est Lieu Bordeaux, à Manerbe (14340), le centre d'étude en étho-psychologie humaine et animale de l'Orvoire, dont le siège est à L'Orvoire, à Tillieres (49230) ; Mme F...et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'ordonnance n° 2011-78 du 20 janvier 2011 relative aux conditions dans lesquelles certains actes peuvent être réalisés par des personnes n'ayant pas la qualité de vétérinaire ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°, sous le n° 347640, la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 21 mars et 4 avril 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la fondation assistance aux animaux, dont le siège est 23 avenue de la République, à Paris (75011), représentée par son président en exercice ; la fondation demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la même ordonnance ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu 3°, sous le n° 354692, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 7 décembre 2011 et 7 mars 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la société d'encouragement du cheval français, dont le siège est 3 place Uranie, à Joinville-Le-Pont (94340), l'association autre que pur-sang, dont le siège est 15 rue Théodule Ribot, à Paris (75017), l'association de l'anglo-arabe, dont le siège est au centre de valorisation, route de l'Adour, à Sames (64520), l'association cheval arabe, dont le siège est route de Troche, à Arnac Pompadour (19231), la fédération nationale des éleveurs professionnels d'équidés, dont le siège est au Bourg, à Rozier Côtes d'Aurec (42380), la fédération des poneys et petits chevaux de France, dont le siège est au Parc équestre fédéral, à La Motte-Beuvron (41600), l'association nationale du selle français, dont le siège est 8 rue d'Athènes, à Paris (75009), la fédération française d'équitation, dont le siège est au Parc équestre fédéral, à La Motte-Beuvron (41600), le groupement pour l'amélioration de l'élevage du trotteur français, dont le siège est au Domaine de Grosbois, Cour des communes, à Boissy-Saint-Léger (94470), le groupement des éleveurs de trotteurs du sud-ouest, dont le siège est Hippodrome d'Agen la Garenne, au Passage (47520), l'institut national âne et mulet, dont le siège est au lieu-dit Sanas, à Juillac (19350), l'association des entraîneurs propriétaires, dont le siège est 7 rue de la République, à Villers Frambourg (60810), le syndicat national des propriétaires de trotteurs, dont le siège est 41 rue Jean d'Estienne d'Orves, au Perreux-sur-Marne (94170), le syndicat des étalonniers particuliers de trotteurs, dont le siège est au Haras de l'Orne, à Giel Courteilles (61210), le syndicat national des entraîneurs, drivers et jockeys de chevaux de courses en France, dont le siège est au Domaine de Grosbois, Cour du manège, à Boissy-Saint-Léger (94470), l'association France trait, dont le siège est 11 rue de la Baume à Paris (75008), représentés par leurs présidents en exercice ; la société d'encouragement du cheval français et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 octobre 2011 du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire fixant la liste des actes de médecine ou de chirurgie des animaux que peuvent réaliser certaines personnes n'ayant pas la qualité de vétérinaire ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu 4°, sous le n° 354721, la requête, enregistrée le 8 décembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la fondation assistance aux animaux et par Mme P...J..., demeurant ... ; la fondation et Mme J...demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2011-1244 du 5 octobre 2011 relatif aux conditions dans lesquelles certaines personnes peuvent réaliser des actes de médecine et de chirurgie vétérinaires ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu 5°, sous le n° 354722, la requête, enregistrée le 8 décembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la fondation assistance aux animaux et Mme P...J..., qui demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté que sous le n° 354692 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1  du code de justice administrative ;
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Vu 6°, sous le n° 354723, la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 8 décembre 2011 et 9 février 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la fondation assistance aux animaux et Mme P...J..., qui demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'ordonnance n° 2011-78 du 20 janvier 2011, ainsi que le refus implicite du président de la République d'annuler ou de modifier cette ordonnance ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution, notamment son article 38 ;
Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Vu la directive 2001/93/CE de la Commission du 9 novembre 2001 ;
Vu la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;
Vu la directive 2008/120/CE du Conseil du 18 décembre 2008 ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 ;
Vu l'ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Benjamin de Maillard, Auditeur,
- les conclusions de Mme Gaëlle Dumortier, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Baraduc, Duhamel, avocat de la fondation assistance aux animaux et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société d'encouragement du cheval français et autres ;
1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus, dirigées respectivement contre l'ordonnance du 20 janvier 2011 relative aux conditions dans lesquelles certains actes peuvent être réalisés par des personnes n'ayant pas la qualité de vétérinaire et contre le décret et l'arrêté pris pour son application, présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur l'ordonnance du 20 janvier 2011 :
En ce qui concerne les conclusions à fin de non-lieu à statuer présentées par le ministre de l'agriculture sous le n° 347639 :
2. Considérant qu'au vu des moyens soulevés, les auteurs de cette requête contestent la légalité de l'ordonnance du 20 janvier 2011 en tant qu'elle n'autorise pas les dentistes équins, les ostéopathes animaliers et les comportementalistes animaliers à pratiquer légalement certains actes de médecine ou de chirurgie des animaux ; que, par une ordonnance du 22 juillet 2011 prise sur le fondement de la loi d'habilitation du 27 juillet 2010, postérieure à l'introduction de cette requête, l'article L. 243-3 du code rural et de la pêche maritime a été complété afin d'autoriser les dentistes équins et les ostéopathes animaliers à pratiquer certains actes de médecine ou de chirurgie des animaux sous réserve de conditions de qualifications ; que les textes d'application des articles L. 243-2 et L. 243-3 modifiés par l'ordonnance attaquée, nécessaires à l'entrée en vigueur des dispositions de ces articles, ont été publiés le 24 juillet 2011, postérieurement à la nouvelle ordonnance ; que, par suite, les conclusions tendant à l'annulation de l'ordonnance du 20 janvier 2011 en tant qu'elle n'autorise pas les dentistes équins et les ostéopathes animaliers à pratiquer légalement certains actes de médecine ou de chirurgie des animaux ont perdu leur objet ; qu'il n'y a, dès lors, pas lieu d'y statuer ;
En ce qui concerne les autres dispositions de l'ordonnance attaquée :
3. Considérant que selon l'article L. 243-2 du code rural et de la pêche maritime, tel que modifié par l'ordonnance attaquée, les propriétaires ou détenteurs professionnels d'animaux relevant d'espèces dont la chair ou les produits sont destinés à la consommation humaine, ou leurs salariés, peuvent pratiquer, sur les animaux de leur élevage ou sur ceux dont la garde leur a été confiée dans le cadre de leur exploitation certains actes de médecine ou de chirurgie dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, s'ils justifient de compétences définies par décret et dans le respect des dispositions relatives à la protection des animaux ;
4. Considérant, en premier lieu, que l'ordonnance attaquée n'a pas pour objet de fixer les conditions d'accès à l'activité professionnelle d'éleveur d'animaux destinés à la consommation humaine, le renvoi au décret ne portant que sur les conditions de compétence nécessaires pour pouvoir réaliser certains actes normalement réservés aux personnes ayant qualité de vétérinaire ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le Gouvernement n'aurait pas épuisé sa compétence en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer des conditions d'accès à cette profession, ne peut qu'être écarté ;
5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte du 2° de l'article 11 de la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche que le législateur a habilité le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les dispositions législatives nécessaires afin de " modifier les dispositions des articles L. 243-1 à L. 243-3 du code rural et de la pêche maritime relatives aux conditions dans lesquelles certains actes peuvent être réalisés par des personnes n'ayant pas la qualité de vétérinaire et, si nécessaire, la liste de ces actes " ; que, si les requérants soutiennent que le Gouvernement aurait méconnu la portée de l'habilitation accordée par la loi du 27 juillet 2010 en édictant des dispositions non conformes à l'objectif annoncé par l'étude d'impact et par l'exposé des motifs de cette loi, la portée de l'habilitation doit être appréciée au regard des seules dispositions de la loi ; que, dès lors, le moyen doit être écarté ;
6. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions contestées de l'article L. 243-2 n'ont ni pour objet ni pour effet de restreindre l'exercice normal de l'activité professionnelle des éleveurs d'animaux de compagnie ni de celle des comportementalistes animaliers ; que, dès lors, les moyens tirés de l'atteinte par les dispositions de l'ordonnance attaquée à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre ne peuvent qu'être écartés ;
7. Considérant, en quatrième lieu, d'une part, qu'il ne saurait être sérieusement soutenu qu'en instaurant une différence de traitement entre les médecins et les vétérinaires, eu égard notamment aux objectifs de santé publique propres à ces deux professions, les dispositions de l'ordonnance attaquée méconnaitraient le principe d'égalité ;
8. Considérant, d'autre part, que les propriétaires ou détenteurs professionnels d'animaux relevant d'espèces dont la chair ou les produits sont destinés à la consommation humaine, ou leurs salariés, sont soumis par des dispositions législatives et réglementaires du code rural et de la pêche maritime et par les règlements et décisions européens à des exigences régulières de suivi vétérinaire et sanitaire de leurs activités ; que les activités professionnelles des gérants de refuge pour animaux et des éleveurs d'animaux de compagnie ne sont pas soumises à des exigences comparables ; que, par suite, il existe entre ces professions des différences de situation de nature à justifier une différence de traitement relativement aux actes de médecine ou de chirurgie des animaux qu'ils peuvent pratiquer ; qu'en outre, l'autorisation de pratiquer certains actes vétérinaires instaurée par l'article L. 243-2 cité est soumise à la détention, par les éleveurs et leurs employés, de compétences adaptées définies par décret ; qu'ainsi, la différence de traitement qui résulte des dispositions attaquées est fondée sur des critères objectifs en rapport direct avec la mesure instituée et n'est pas manifestement disproportionnée au regard des objectifs poursuivis ; que ces dispositions ne méconnaissent donc pas le principe d'égalité ;
9. Considérant, en cinquième lieu, que les règles régissant la pratique d'actes de médecine et de chirurgie vétérinaires répondent à une exigence de protection de la santé publique ; que les élevages d'animaux dont la chair ou les produits sont destinés à la consommation humaine sont soumis, comme il a été rappelé ci-dessus, à des exigences régulières de suivi vétérinaire et sanitaire de leurs activités ; que la pratique des actes normalement réservés aux vétérinaires est en outre soumise par l'ordonnance attaquée à une condition de compétence ; que la liste des actes autorisés est fixée limitativement par arrêté du ministre chargé de l'agriculture et ne comprend, aux termes des dispositions de l'article L. 243-2, " aucun acte réservé expressément par la loi aux vétérinaires, notamment, en application des dispositions de l'article L. 5143-5 du code de la santé publique, la prescription de médicaments, non plus que les actes qui doivent être réalisés par des vétérinaires détenteurs de l'habilitation mentionnée à l'article L. 203-1 ou du mandat mentionné à l'article L. 203-8 " ; que les limites ainsi fixées sont de nature à garantir suffisamment la préservation des exigences de santé publique ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'ordonnance attaquée auraient méconnu ces exigences doit être écarté ;
10. Considérant, en dernier lieu, que le respect des dispositions relatives à la protection des animaux figure expressément, aux termes des dispositions contestées de l'article L. 243-2, parmi les conditions nécessaires pour pouvoir effectuer certains actes normalement réservés aux vétérinaires ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 13 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, selon lesquelles les Etats membres doivent tenir pleinement compte des exigences du bien-être des animaux en tant qu'êtres sensibles dans la formulation et la mise en oeuvre de la politique de l'Union européenne, doit être écarté ;
Sur le décret et l'arrêté attaqués :
En ce qui concerne les interventions du syndicat des éleveurs de chevaux de sang de France et de la fondation droit animal, éthique et sciences :
11. Considérant que ce syndicat et cette fondation ont intérêt à l'annulation de l'arrêté attaqué ; qu'ainsi leurs interventions au soutien, respectivement, de la requête n° 354692 et de la requête n° 354722 sont recevables ;
En ce qui concerne les moyens tirés de l'illégalité de l'ordonnance du 20 janvier 2011 :
12. Considérant qu'à l'appui de l'exception d'illégalité qu'ils soulèvent, à l'appui de leurs conclusions tendant à l'annulation du décret et de l'arrêté pris pour l'application de cette ordonnance, les requérants invoquent les mêmes moyens que ceux qui sont examinés aux points 4 à 10 ; que, pour les mêmes motifs, ces moyens doivent être écartés ;
En ce qui concerne les moyens propres au décret attaqué :
13. Considérant que l'article D. 243-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue du décret attaqué, dispose que : " Sont réputés disposer de compétences adaptées au sens de l'article L. 243-2 les propriétaires ou détenteurs professionnels d'animaux appartenant à des espèces dont la chair ou les produits sont destinés à la consommation humaine, ou leurs salariés, qui remplissent au moins l'une des conditions suivantes : 1° Ils disposent d'une attestation de formation à la pratique des actes énumérés par l'arrêté prévu à l'article L. 243-2 délivrée par un organisme de formation continue ; 2° Ils sont titulaires d'un diplôme ou d'un titre homologué de niveau égal ou supérieur au brevet d'études professionnelles agricoles ou au brevet professionnel agricole ou d'un titre reconnu par un Etat membre de l'Union européenne ou par un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, conférant le niveau IV agricole, attestant d'une capacité professionnelle agricole ; 3° Ils disposent d'une expérience professionnelle d'au moins un an dans le domaine de l'élevage " ;
14. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des termes mêmes du décret que ces dispositions, qui n'ont aucun caractère équivoque, sont suffisamment précises et ne méconnaissent pas l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la norme ;
15. Considérant, en second lieu, que la circonstance que les éleveurs d'animaux de compagnie sont soumis à des critères de formation ou d'expérience professionnelle différents des conditions instaurées par le décret attaqué pour les éleveurs d'animaux destinés à la consommation humaine ne suffit pas à établir que ces conditions seraient insuffisantes au regard des exigences de protection de la santé publique, dès lors que ces activités professionnelles diffèrent tant par leur contenu que par les exigences législatives et réglementaires particulières auxquelles est soumis l'élevage d'animaux destinés à la consommation humaine ; que, par suite, le moyen doit être écarté ;
En ce qui concerne les moyens propres à l'arrêté attaqué :
16. Considérant que cet arrêté fixe, en application des dispositions de l'article L. 243-2 du code rural et de la pêche maritime issues de l'ordonnance du 20 janvier 2011, la liste des actes de médecine ou de chirurgie vétérinaires que sont autorisés à pratiquer certaines personnes n'ayant pas la qualité de vétérinaire ;
17. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes mêmes de l'article L. 243-2 que le ministre chargé de l'agriculture était compétent pour prendre seul l'arrêté attaqué, sans qu'aucune disposition ni aucun principe n'y fasse obstacle ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté aurait dû être pris conjointement avec les ministres chargés de la santé et de la consommation doit être écarté ;
18. Considérant, en deuxième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit, l'arrêté attaqué se borne à fixer la liste des actes que les éleveurs sont autorisés à pratiquer, ainsi que le prévoit l'article L. 234-2 ; que, dès lors, le moyen tiré de ce qu'il déterminerait illégalement les actes constitutifs d'un délit et méconnaîtrait, pour ce motif, le principe de légalité des délits et des peines ne peut qu'être écarté ;
19. Considérant, en troisième lieu, qu'eu égard à son objet rappelé ci-dessus, l'arrêté attaqué n'a ni pour objet ni pour effet de restreindre la liberté d'entreprendre des éleveurs d'animaux domestiques, qui n'entrent pas dans le champ de l'article L. 243-2 que cet arrêté met en oeuvre ; qu'il n'a pas davantage pour objet ni pour effet de restreindre la libre prestation de services, garantie par l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ainsi que par les dispositions de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ; que, par suite, ces moyens doivent être écartés ;
20. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des indications non contestées du ministre, que, lorsque des constats de gestation et d'aptitude à la reproduction sont réalisés sur les femelles de la race équine, les techniques d'échographie nécessaires pour accomplir de tels actes sont susceptibles de causer à ces animaux des dommages physiologiques pouvant rendre nécessaire une intervention chirurgicale en urgence ainsi que le recours à une anesthésie, ce qui, en vertu des dispositions de l'article L. 243-1 du même code, ne peut être légalement pratiqué que par une personne ayant la qualité de vétérinaire ; qu'il résulte de ce qui précède qu'en estimant qu'il existe, entre les éleveurs d'animaux d'espèce équine et les éleveurs d'animaux des espèces bovine, ovine, caprine et porcine, une différence de situation justifiant que seuls les seconds soient autorisés à pratiquer des constats de gestation et d'aptitude à la reproduction, le ministre n'a ni commis d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnu le principe d'égalité ; que, par suite, ces moyens doivent être écartés ;
21. Considérant, en cinquième lieu, que si les requérants soutiennent que l'arrêté attaqué ne précise pas les actes que les éleveurs sont autorisés à pratiquer sur leurs animaux espèce par espèce, contrairement aux prescriptions de l'article L. 243-2, il résulte des termes de l'arrêté que les actes qu'il vise concernent soit une espèce déterminée, soit, en l'absence d'une telle précision, toutes les espèces dont la chair ou les produits sont destinés à la consommation humaine ; que le moyen doit donc être écarté ;
22. Considérant, en dernier lieu, qu'en vertu des dispositions de la directive du 9 novembre 2001 modifiant la directive 931/630/CEE établissant les normes minimales à la protection des porcs, transposées par l'arrêté du 16 janvier 2003 et dont les dispositions ont été reprises par la directive du 18 décembre 2008, les opérations de castration ou de caudectomie pratiquées sur un porc âgé de plus de sept jours doivent être réalisées par un vétérinaire ;
23. Considérant que l'article 1er de l'arrêté attaqué permet aux personnes visées à l'article L. 243-2 du code rural et de la pêche maritime de pratiquer notamment " - la castration des animaux des espèces bovine, ovine, caprine, porcine et aviaires ; - la caudectomie des animaux dans les espèces ovine et porcine " ; qu'en autorisant ainsi des personnes n'ayant pas la qualité de vétérinaire  à pratiquer des opérations de castration ou de caudectomie sur des porcs, sans aucune restriction quant à l'âge de ces animaux, l'arrêté attaqué est incompatible avec les dispositions mentionnées au point 22 qui impliquent l'intervention d'un vétérinaire pour les porcs âgé de plus de sept jours ; qu'il doit par suite être annulé dans cette mesure ;
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
24. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les requérants au titre de ces dispositions ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions du syndicat des éleveurs de chevaux de sang de France et l'intervention de la fondation droit animal, éthique et sciences au soutien respectivement de la requête n° 354692 et de la requête 354722 sont admises.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de Mme F...et autres tendant à l'annulation des dispositions de l'ordonnance du 20 janvier 2011 en tant qu'elles n'autorisent pas les dentistes équins et les ostéopathes animaliers à pratiquer légalement certains actes de médecine des animaux.
Article 3 : L'arrêté du 5 octobre 2011 du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire est annulé en tant qu'il permet aux personnes visées à l'article L. 243-2 du code rural et de la pêche maritime de pratiquer des opérations de castration ou de caudectomie sur des porcs âgés de plus de sept jours.
Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes nos 347639, 354692 et 354722 ainsi que les requêtes nos 347640, 354721 et 354723 sont rejetés.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à Mme H...F..., à Mme H...S..., à M. I...M..., à Mme Q...E..., à Mme D...R..., à M. A...N..., à M. B...O..., à M. G...L..., à Mme K...C..., à la fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France, au centre d'étude en étho-psychologie humaine et animale de L'Orvoire, à la fondation assistance aux animaux, à Mme P...J..., à la société d'encouragement du cheval français, premier requérant dénommé sous le n° 354692, au syndicat des éleveurs de chevaux de sang de France, à la fondation droit animal, éthique et sciences, au Premier ministre et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.
Les autres requérants mentionnés sous le n° 354692 seront informés de la présente décision par la SCP Piwnica et Molinié, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui les représente devant le Conseil d'Etat.