Conseil d'État · 5ème et 4ème sous-sections réunies — 16 décembre 2013

Vu 1°, sous le n° 355534, la requête, enregistrée le 3 janvier 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la Fédération des PACT, dont le siège est 27, rue de La Rochefoucauld à Paris (75009), la Fédération des associations et des acteurs pour la promotion et l'insertion par le logement (FAPIL), dont le siège est 221, boulevard Davout à Paris (75020), l'Union nationale des associations gestionnaires de foyers et de travailleurs migrants, de résidence sociale (UNAFO), dont le siège est au 29-31, rue Michel-Ange à Paris (75016), et la Fédération nationale Habitat et Développement, dont le siège est 27, rue de La Rochefoucauld à Paris (75009), représentées par leurs présidents en exercice ; la Fédération des PACT, la FAPIL, l'UNAFO et la Fédération nationale Habitat et Développement demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2011-1426 du 2 novembre 2011 relatif au règlement des aides du fonds d'aide à la rénovation thermique des logements privés (FART), la délibération du conseil d'administration de l'Agence nationale de l'habitat du 13 septembre 2011 et l'instruction de son directeur général du 7 novembre 2011 prises pour son application ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros à chaque association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°, sous le n° 359899, la requête, enregistrée le 1er juin 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la Fédération des PACT, dont le siège est 27, rue de La Rochefoucauld à Paris (75009), la Fédération des associations et des acteurs pour la promotion et l'insertion par le logement (FAPIL), dont le siège est 221, boulevard Davout à Paris (75020), l'Union nationale des associations gestionnaires de foyers et de travailleurs migrants, de résidence sociale (UNAFO), dont le siège est 29-31, rue Michel-Ange à Paris (75016), et la Fédération nationale Habitat et Développement, dont le siège est au 27, rue de La Rochefoucauld à Paris (75009), représentées par leurs présidents en exercice ; la Fédération des PACT, la FAPIL, l'UNAFO et la Fédération nationale Habitat et Développement demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2012-447 du 2 avril 2012 relatif au règlement des aides du fonds d'aide à la rénovation thermique des logements privés (FART) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros à chaque association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Leïla Derouich, Auditeur,
- les conclusions de Mme Fabienne Lambolez, rapporteur public ;
1. Considérant que les requêtes de la Fédération des PACT, de la FAPIL, de l'UNAFO et de la Fédération nationale Habitat et Développement présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur les conclusions dirigées contre la délibération du conseil d'administration de l'Agence nationale de l'habitat du 13 septembre 2011 :
2. Considérant que la délibération du 13 septembre 2011 du conseil d'administration de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) a été publiée au bulletin officiel du ministère du logement daté du 25 octobre 2011 ; qu'eu égard aux missions des fédérations requérantes et aux modalités de diffusion de ce bulletin, notamment sur internet, une telle publication doit être regardée comme une mesure de publicité suffisante pour faire courir le délai de recours contentieux à leur endroit ; que les fédérations requérantes ne peuvent utilement soutenir que la délibération du 13 septembre 2011 ne serait entrée en vigueur qu'à la date de publication du décret du 2 novembre 2011 dont elle constituerait une mesure d'application, les conditions d'entrée en vigueur d'un texte étant sans incidence sur le déclenchement du délai de recours contentieux déterminé par les modalités de publication de ce texte ; qu'il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'égalité des territoires et du logement et l'ANAH, tirée de ce que les conclusions de la Fédération des PACT et autres dirigées contre la délibération du 13 septembre 2011, présentées le 3 janvier 2012, sont tardives et, par suite, irrecevables, doit être accueillie ;
Sur les conclusions dirigées contre les décrets des 2 novembre 2011 et 2 avril 2012 :
3. Considérant que la loi de finances rectificative pour 2010 a créé le fonds d'aide à la rénovation thermique (FART), afin d'améliorer la performance énergétique des bâtiments et de lutter contre la précarité énergétique ; que les aides accordées au titre du FART se composent d'une aide de solidarité écologique pour le financement de travaux ainsi que d'une aide pour le financement d'un accompagnement social, financier et technique pour l'élaboration et le suivi des projets des demandeurs ; qu'en vertu d'une convention signée avec l'Etat, l'ANAH est chargée de la gestion des crédits du FART ; qu'un premier règlement des aides du FART, qui prévoyait que la prestation d'assistance à maîtrise d'ouvrage subventionnée par le FART devait être réservée aux prestataires agréés pour les actions d'ingénierie sociale, financière et technique au titre de l'article L. 365-3 du code de la construction et de l'habitation, a été adopté par arrêté du 6 septembre 2010 ; que les fédérations requérantes demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 2 novembre 2011 adoptant un nouveau règlement des aides du FART en tant qu'il a ouvert les missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage à des organismes qui ne peuvent être agréés au titre de l'article L. 365-3 du code de la construction et de l'habitation en raison de leur statut mais qui bénéficient d'une habilitation spéciale délivrée par l'ANAH dans des conditions définies par une instruction de son directeur général ; qu'elles demandent également, dans la même mesure, l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 2 avril 2012, qui a abrogé le décret du 2 novembre 2011, dont il reprend, sur le point en cause, les dispositions à l'identique ;
4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation : " Les prestations qui sont effectuées en faveur des personnes et des familles mentionnées au II de l'article L. 301-1, qu'elles soient locataires ou propriétaires occupants, par des organismes qui bénéficient à cette fin d'un financement, par voie de décision, de convention de subvention ou de marché, de collectivités publiques, d'établissements publics ou d'institutions sociales ne laissant à la charge du destinataire de ces prestations qu'un montant inférieur à 50 % de leur coût, constituent des services sociaux relatifs au logement social au sens du j du 2 de l'article 2 de la directive 2006 / 123 / CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur lorsqu'elles visent à exercer des activités (...) 2° D'ingénierie sociale, financière et technique " ; qu'aux termes des dispositions de l'article L. 365-3 du même code : " Les organismes qui exercent les activités d'ingénierie sociale, financière et technique mentionnées au 2° de l'article L. 365-1 sont agréés par l'autorité administrative pour une période de cinq ans renouvelable selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat " ; que, selon les dispositions de l'article R. 365-2 du même code, cet agrément ne peut être délivré qu'aux organismes à gestion désintéressée ;
5. Considérant que l'aide attribuée au titre du FART pour le financement d'un accompagnement social, financier et technique est versée aux demandeurs, qui doivent ensuite contracter avec un prestataire agréé au titre de l'article L. 365-3 du code de la construction et de l'habitation ou habilité par l'ANAH pour la réalisation de la prestation d'assistance à maîtrise d'ouvrage ; que, l'aide étant attribuée au propriétaire du logement sur lequel les travaux sont envisagés, les organismes agréés ou habilités pour la réalisation de ces prestations ne peuvent être regardés comme bénéficiant d'un financement public par voie de décision, de convention de subvention ou de marché pour la réalisation d'une prestation déterminée ; que, par suite, les activités d'assistance à maîtrise d'ouvrage prévues par les dispositions attaquées du décret du 2 novembre 2011 et du décret du 2 avril 2012 ne sont pas au nombre de celles visées par l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation, notamment au 2° de cet article ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les décrets du 2 novembre 2011 et du 2 avril 2012 méconnaîtraient les dispositions des articles L. 365-3 et R. 365-2 du code de la construction et de l'habitation, qui concernent les activités mentionnées au 2° de l'article L. 365-1 du même code, doit être écarté ; que, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, le Premier ministre n'a pas méconnu la compétence qu'il tient de la Constitution en édictant les décrets attaqués ;
6. Considérant que le moyen tiré de ce que les décrets attaqués méconnaîtraient les dispositions de la directive du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Sur les conclusions dirigées contre l'instruction du directeur général de l'ANAH du 7 novembre 2011 :
7. Considérant que, pour les raisons qui viennent d'être indiquées, l'instruction du 7 novembre 2011, qui se borne à mettre en oeuvre la dérogation prévue par le décret du 2 novembre 2011 pour l'habilitation d'organismes qui ne peuvent faire l'objet d'un agrément pour des missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage en secteur diffus, ne méconnaît pas les articles L. 365-1, L. 365-3 et R. 635-2 du code de la construction et de l'habitation ;
8. Considérant que le décret du 2 novembre 2011 prévoit que la mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage ne peut, en aucun cas, être assurée par le maître d'oeuvre de l'opération de rénovation envisagée ou par une entreprise participant aux travaux subventionnés ; que l'instruction contient des dispositions précises permettant aux services instructeurs de l'ANAH de vérifier le respect de cette condition par l'organisme candidat à l'habilitation, notamment en imposant à ce dernier de fournir la composition de ses instances dirigeantes, avec la description de l'activité professionnelle de chacun des membres de ces instances, la composition de son capital social ainsi que l'engagement de présenter, une fois l'agrément obtenu, un bilan d'activité annuel ; qu'en outre, l'instruction attaquée contient des recommandations appelant les services instructeurs de l'ANAH à porter une attention particulière aux risques de conflits d'intérêt lors de l'examen de chaque demande d'habilitation, ainsi qu'à la qualité des dossiers ayant donné lieu à la réalisation d'une mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage par un opérateur habilité ; que, dès lors, l'instruction du 7 novembre 2011 ne méconnaît pas les dispositions du décret du 2 novembre 2011 qui prohibent le cumul des activités d'assistance à maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'ouvrage ou de participation aux travaux ;
9. Considérant enfin que le moyen tiré de ce que l'instruction attaquée méconnaîtrait les dispositions de la directive du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la Fédération des PACT et autres ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret du 2 novembre 2011, de l'instruction du 7 novembre 2011 et du décret du 2 avril 2012 qu'elles attaquent ;
Sur les conclusions présentées par la Fédération des PACT et autres au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les requêtes présentées par la Fédération des PACT, la FAPIL, l'UNAFO et la Fédération nationale Habitat et Développement sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération des PACT, à la fédération des associations et des acteurs pour la promotion et l'insertion par le logement (FAPIL), à l'Union nationale des associations gestionnaires de foyers et de travailleurs migrants, de résidence sociale (UNAFO), à la Fédération nationale Habitat et Développement, à l'Agence nationale de l'habitat, au Premier ministre et à la ministre de l'égalité des territoires et du logement.