Conseil d'État · 2ème et 7ème sous-sections réunies — 5 mars 2014

Vu 1°, sous le n° 365500, l'ordonnance n° 127575/2-1 du 17 janvier 2013, enregistrée le 25 janvier 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre ;
Vu la requête, enregistrée le 27 avril 2012 au greffe du tribunal administratif de Paris, présentée par la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre dont le siège est 1, place du pavillon, BP 243 à Maubeuge cedex (596000) ; la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre demande :
1°) l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) révélée à compter du 11 décembre 2011 se traduisant par une réduction de sept à cinq du nombre de trains d'équilibre du territoire circulant par jour en semaine sur la ligne Paris - Maubeuge ainsi que de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par la SNCF sur son recours gracieux ;
2°) que soit mise à la charge de la SNCF la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°, sous le n° 372617, le jugement n° 1211563/6-3 du 26 septembre 2013, enregistré le 4 octobre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par lequel le tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 341-1 du code justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre ;
Vu la requête, enregistrée le 12 juillet 2012 au greffe du tribunal administratif de Paris, présentée par la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre, dont le siège est 1, place du pavillon, BP 243 à Maubeuge cedex (596000) ; la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre demande :
1°) l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par la SNCF sur sa demande tendant à la communication de la décision modifiant la fréquence et les horaires des trains sur la ligne Paris - Maubeuge à compter du 11 décembre 2011, des annexes à cette décision et de l'avenant à la convention relative à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire en date du 13 décembre 2010 ;
2°) qu'il soit enjoint à la SNCF de lui communiquer ces documents dans un délai de 15 jours ;
3°) que soit mise à la charge de la SNCF la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 ;
Vu le code des transports ;
Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
Vu le décret n° 83-817 du 13 septembre 1983 ;
Vu le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 ;
Vu le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Tristan Aureau, Auditeur,
- les conclusions de M. Xavier Domino, Rapporteur public ;
1.	Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont relatives à la desserte de la ligne ferroviaire entre Paris et Maubeuge et présentent à juger des questions connexes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur les conclusions aux fins d'annulation de la requête n° 365500 :
En ce qui concerne le cadre du litige :
2.	Considérant que selon l'article L. 2121-1 du code des transports, l'Etat veille à l'organisation des services de transport ferroviaire de personnes d'intérêt national ; qu'en vertu de l'article L. 2141-1 du même code, la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) a pour objet d'exploiter selon les principes du service public les services de transport ferroviaire de personnes sur le réseau ferré national ; qu'en vertu de l'article L. 2141-2, le cahier des charges de la SNCF, qui fixe notamment les conditions d'exploitation du service public, est approuvé par décret en Conseil d'Etat ; qu'aux termes de l'article 6 du cahier des charges de la SNCF, tel qu'il résulte du décret du 29 juillet 2011 : " Lorsqu'elle n'est pas définie par une convention passée entre l'Etat, en sa qualité d'autorité organisatrice des transports, et la SNCF dans les conditions prévues à l'article 43-1, la consistance des services nationaux est définie par la SNCF dans le cadre de son autonomie de gestion en tenant compte des orientations générales de la politique de l'Etat en matière de transports " ;
3.	Considérant qu'aux termes de l'article 3 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route : " Lorsqu'une autorité compétente décide d'octroyer à l'opérateur de son choix un droit exclusif et/ou une compensation, qu'elle qu'en soit la nature, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public, elle le fait dans le cadre d'un contrat de service public " ; qu'en vertu de l'article 4 du même règlement, les contrats de service public définissent clairement les obligations de service public que l'opérateur de service public doit remplir, ainsi que les zones géographiques concernées ; qu'aux termes de l'article 43-1 du cahier des charges, dans sa rédaction résultant du décret du 29 juillet 2011 : " Les services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs donnant lieu à l'attribution d'une compensation par l'Etat, quelle qu'en soit la nature, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public, font l'objet d'une convention de service public entre l'Etat et la SNCF. / Conformément aux dispositions de l'article 4 du règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007, la convention définit notamment sa durée, la consistance des services, les conditions de leur exploitation, les modalités de leur financement, y compris pour ce qui concerne le financement du matériel roulant affecté à cette exploitation, ainsi que les principes et les règles de leur tarification. Elle indique les dessertes assurées, la fréquence des circulations, les objectifs de qualité de service et les prestations inhérentes au voyage devant être proposées. Elle précise les catégories des charges liées à la fourniture des services et leurs modalités d'évaluation " ;
4.	Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-2 du code des transports : " Réseau ferré de France et les titulaires de délégation de service public mentionnés aux articles L. 2111-11 et L. 2111-12 répartissent, chacun en ce qui le concerne, les capacités d'utilisation des infrastructures du réseau ferré national, dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat " ; que Réseau ferré de France est chargé, selon l'article 18 du décret du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferré national, de répartir les capacités d'infrastructure du réseau ferré national sur les infrastructures qu'il gère et, notamment, d'attribuer à cet effet chaque sillon correspondant à la capacité d'infrastructure requise pour faire circuler un train donné entre deux points du réseau ferré national pendant une période de temps déterminée ; qu'aux termes de l'article 21 du même décret : " Les demandes de sillons sont adressées à Réseau ferré de France dans les conditions et selon les modalités prévues par le document de référence du réseau ou, en cas d'accord-cadre, par les stipulations de cet accord. (...) / A l'issue de l'instruction des demandes de sillons, Réseau ferré de France établit un projet d'horaire de service quatre mois au plus tard avant la date d'entrée en vigueur de celui-ci. Ce projet tient compte des demandes formulées, des priorités dans l'utilisation du réseau ferré national, des périodes nécessaires pour l'entretien programmé du réseau et les travaux d'investissement et, le cas échéant, de la nécessité de réserver des capacités suffisantes pour répondre aux demandes ponctuelles de sillons. / (...) Lorsque certaines demandes sont incompatibles entre elles, Réseau ferré de France peut proposer des sillons différents de ceux qui ont été demandés. / Il communique le projet d'horaire de service aux demandeurs de sillons intéressés. Ceux-ci disposent d'un délai d'un mois pour présenter leurs observations. Ce délai expiré, Réseau ferré de France leur communique une proposition définitive de sillons. / Dans un délai de dix jours ouvrables, les demandeurs peuvent présenter une réclamation devant Réseau ferré de France. Celui-ci la communique à tous les demandeurs qui disposent d'un délai de dix jours ouvrables pour produire leurs observations éventuelles. / A l'issue de cette procédure, Réseau ferré de France arrête l'horaire de service définitif et le rend public " ;
5.	Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, sur le fondement des dispositions qui viennent d'être citées, les horaires des trains circulant sur l'ensemble du réseau ferré national ont, dans leur très grande majorité, été modifiés le 11 décembre 2011, en raison notamment de la mise en place du " cadencement " des trains, qui a conduit à organiser la circulation des trains, sur l'ensemble du territoire, de telle sorte que les différentes gares soient desservies selon des horaires répétitifs avec des intervalles réguliers ; que, dans le cadre de cette importante opération de refonte des horaires des trains, le nombre d'allers-retours entre Paris et Maubeuge par jour ouvrable a été réduit de 7 à 5 ; que la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de la SNCF relative à cette réduction " révélée à compter du 11 décembre 2011 " ;
6.	Considérant que s'il appartient à Réseau ferré de France, en vertu des dispositions précédemment citées, de décider de l'attribution des sillons sur le réseau ferré national aux entreprises ferroviaires ayant un droit d'accès au réseau, ces décisions d'attribution ne peuvent intervenir qu'au vu des demandes présentées par ces entreprises ferroviaires ; qu'il ressort des pièces du dossier que la réduction du nombre de dessertes les jours de semaine entre Paris et Maubeuge à compter du 11 décembre 2011 repose sur des motifs tenant non à la gestion de l'infrastructure ferroviaire mais à l'exploitation du service ; que la décision attaquée est  la décision de la SNCF refusant de demander les sillons correspondant aux trains supprimés ; que cette décision de refus, émanant de la SNCF dans le cadre de sa mission d'exploitation des services de transport ferroviaires de personnes, est susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;
En ce qui concerne les moyens de la requête :
7.	Considérant, en premier lieu, que, en application des dispositions précitées des articles 3 et 4 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007, l'Etat et la SNCF ont signé, le 13 décembre 2010, une convention relative à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire ; que l'article 7 de cette convention a prévu que l'autorité organisatrice définit l'offre de service de référence incluant un schéma de desserte décliné par gare, renvoyé en annexe la description de ces prescriptions et précisé que l'ensemble des composantes de cette offre constitue l'offre de référence sur la base de laquelle est calculée la contribution financière due à l'exploitant ; que l'annexe à cette convention prévoyait sept allers-retours par jour ouvrable entre Paris et Maubeuge ;
8.	Considérant, toutefois, que l'article 7 de la convention prévoyait expressément que les composantes de l'offre de transport feraient l'objet d'une adaptation par les parties afin de " tenir compte de la structuration des graphiques de circulation qui serait mise en oeuvre par RFF en décembre 2011 " ; que cette clause permettait que soient modifiées, pour mettre en oeuvre le " cadencement " et prendre en compte les graphiques de circulation à compter du 11 décembre 2011, les dessertes déterminées par l'annexe à la convention ; que la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que les modifications apportées aux conditions d'exploitation de la ligne Paris-Maubeuge à compter du 11 décembre 2011, du fait de la mise en place du " cadencement ", seraient contraires aux termes de l'article 7 de la convention du 13 décembre 2010 et de son annexe ; qu'il ressort au demeurant des éléments versés au dossier qu'un avenant n° 2 à la convention relative à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire, prenant effet le 11 décembre 2011, a fixé à 5 le nombre d'allers-retours par jour ouvrable entre Paris et Maubeuge ;
9.	Considérant, en second lieu, que si la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre fait valoir que la réduction de la fréquence de circulation des trains d'équilibre du territoire sur la ligne reliant Paris à Maubeuge ne répond pas aux besoins de la population de la Sambre - Avesnois, il ne ressort pas des pièces versées au dossier que la décision attaquée, qui s'inscrit dans le cadre de la mise en place du " cadencement " des trains et qui se traduit par une réduction limitée de la desserte entre Paris et Maubeuge, serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
10.	Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la SNCF, que la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision qu'elle attaque ;
Sur les conclusions aux  fins d'annulation de la requête n° 372617 :
11.	Considérant, d'une part, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision de la SNCF relative à la réduction de 7 à 5 du nombre d'allers-retours entre Paris et Maubeuge par jour ouvrable aurait été matérialisée sous la forme demandée par la communauté d'agglomération de Maubeuge-Val de Sambre ; que le refus de communiquer un document inexistant ne saurait, en tout état de cause, être entaché d'illégalité ; que, dès lors, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la SNCF, la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre n'est pas fondée à demander l'annulation dans cette mesure du refus de communication opposé par la SNCF ;
12.	Considérant, d'autre part, que l'avenant n° 2 à la convention relative à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire du 13 décembre 2010, réduisant à 5 le nombre des allers-retours entre Paris et Maubeuge à compter du 11 décembre 2011, a été communiqué à la communauté d'agglomération de Maubeuge-Val de Sambre dans le cadre de l'instance n° 365500 ; que sa demande de communication est ainsi, en tout état de cause, devenue sans objet ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13.	Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la SNCF, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par la communauté urbaine Maubeuge-Val de Sambre et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la SNCF à ce même titre ;
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à la communication de l'avenant à la convention du 13 décembre 2010 relative à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire.
Article 2 : La requête n° 365500 et le surplus des conclusions de la requête n° 372617 sont rejetés.
Article 3 : Les conclusions de la SNCF présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre, à la Société nationale des chemins de fer français, à Réseau Ferré de France et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.