Conseil d'État · 5ème et 4ème sous-sections réunies — 12 mars 2014

Vu le pourvoi, enregistré le 21 juillet 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration ; le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration demande au Conseil d'Etat d'annuler le jugement n° 1003233/6-1 du 6 mai 2011 par lequel le tribunal administratif de Paris a condamné l'Etat à verser à la société Reale Mutua di Assicurazioni une indemnité de 3 735 532,67 euros augmentés des intérêts au taux légal, en réparation du préjudice ayant résulté pour elle du refus du préfet de police de lui accorder le concours de la force publique aux fins d'exécuter une décision de justice ordonnant l'expulsion des occupants sans droit ni titre d'un immeuble dont elle est propriétaire situé 32 rue de Mogador et 55 rue de la Chaussée d'Antin à Paris (9ème) ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré enregistrée le 4 mars 2014, présentée pour la société Reale Mutua di Assicurazioni ;
Vu le code de procédure civile ;
Vu la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 ;
Vu le décret n° 92-755 du 31 juillet 1992 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Marie Gautier-Melleray, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Fabienne Lambolez, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Bouzidi, Bouhanna, avocat de la société Reale Mutua di Assicurazioni ;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Reale Mutua di Assicurazioni est propriétaire depuis le 29 mars 1973 d'un ensemble immobilier situé 55 rue de la Chaussée d'Antin et 32 rue de Mogador à Paris (9ème), pour lequel elle a, le 13 décembre 1999, obtenu un permis de construire l'autorisant à procéder à d'importants travaux de rénovation qui devaient débuter le 7 octobre 2000 ; que plusieurs individus se sont toutefois installés le 24 septembre 2000 dans l'immeuble alors vide, retardant le lancement des travaux qui ne pouvaient être entrepris, selon la société Reale Mutua di Assicurazioni, qu'en l'absence de tout occupant ; que, par ordonnance du 24 novembre 2000, le juge des référés du tribunal de grande instance de Paris a ordonné l'expulsion de cinq familles d'occupants sans droit ni titre ; que l'huissier instrumentaire a requis le concours de la force publique le 7 août 2001 ; que ce concours lui a été partiellement accordé le 25 octobre 2002, avec l'expulsion de deux familles ; qu'en juillet 2002, septembre 2003 et avril 2004, la société a signé des accords prévoyant le relogement ou l'indemnisation de trente familles présentes dans les lieux, en contrepartie de leur départ ; qu'une nouvelle demande de concours de la force publique a été adressée au préfet de police de Paris le 29 septembre 2005, à laquelle il a été fait droit le 29 août 2006 avec l'expulsion des trois dernières familles occupant l'immeuble ; que les travaux de rénovation de l'immeuble se sont achevés le 15 juillet 2008 ; que la société Reale Mutua di Assicurazioni a recherché l'indemnisation des préjudices ayant résulté pour elle du refus de concours de la force publique qui lui a été opposé entre 2001 et 2006 ; que le ministre de l'intérieur se pourvoit en cassation contre le jugement du tribunal administratif de Paris du 6 mai 2011 condamnant l'Etat à verser 3 735 532,67 euros à la société Reale Mutua di Assicurazioni en réparation des préjudices subis ;
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Considérant qu'aux termes des premier et quatrième alinéas de l'article 62 de la loi du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution, applicable au litige porté devant le tribunal administratif de Versailles et dont les dispositions ont été reprises aux articles L. 412-1 et L. 412-5 du code des procédures civiles d'exécution : " Si l'expulsion porte sur un local affecté à l'habitation principale de la personne expulsée ou de tout occupant de son chef, elle ne peut avoir lieu, sans préjudice des dispositions des articles L. 613-1 à L. 613-5 du code de la construction et de l'habitation, qu'à l'expiration d'un délai de deux mois qui suit le commandement (...) / Dès le commandement d'avoir à libérer les locaux à peine de suspension du délai avant l'expiration duquel l'expulsion ne peut avoir lieu, l'huissier de justice chargé de l'exécution de la mesure d'expulsion doit en informer le représentant de l'État dans le département en vue de la prise en compte de la demande de relogement de l'occupant dans le cadre du plan départemental d'action pour le relogement des personnes défavorisées prévu par la loi n°90-449 du 3 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 197 du décret susvisé du 31 juillet 1992, également applicable au litige et dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 412-2 du code des procédures civiles d'exécution: " L'huissier de justice envoie au préfet du département du lieu de situation de l'immeuble, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, copie du commandement d'avoir à libérer les locaux " ;
3. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le concours de la force publique ne peut être légalement accordé avant l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la réception par le préfet du commandement d'avoir à quitter les lieux antérieurement signifié à l'occupant ; que le préfet saisi d'une demande de concours avant l'expiration de ce délai, qu'il doit mettre à profit pour tenter de trouver une solution de relogement de l'occupant, est légalement fondé à la rejeter, par une décision qui ne saurait engager la responsabilité de l'Etat, en raison de son caractère prématuré ; que, toutefois, lorsqu'à la date d'expiration du délai mentionné ci-dessus la demande n'a pas été rejetée pour ce motif par une décision expresse notifiée à l'huissier, le préfet doit être regardé comme valablement saisi à cette date ; qu'il dispose alors d'un délai de deux mois pour se prononcer sur la demande ; que son refus exprès, ou le refus implicite né à l'expiration de ce délai, est de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;
4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le commandement de quitter les lieux a été signifié aux occupants sans droit ni titre de l'ensemble immobilier appartenant à la société Reale Mutua di Assicurazioni les 31 mai et 5 juin 2001 ; que la société a justifié avoir adressé ce commandement à l'autorité préfectorale par lettre du 12 juin 2001 reçue le 18 juin suivant ; qu'en jugeant que la réquisition de la force publique formée le 7 août 2001 n'était pas prématurée, alors que le délai de deux mois à compter de la notification au préfet du commandement de quitter les lieux n'expirait que le 18 août, et en en déduisant qu'un refus implicite engageant la responsabilité de l'Etat était né le 7 octobre 2001, le tribunal administratif a commis une erreur de droit ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi du ministre, son jugement doit être annulé ;
5. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Sur la régularité de la demande de concours de la force publique et la période de responsabilité de l'Etat :
6. Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la loi du 9 juillet 1991 : " L'Etat est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l'Etat de prêter son concours ouvre droit à réparation " ;
7. Considérant que, si le ministre de l'intérieur soutient que la responsabilité de l'Etat n'est pas engagée du fait de l'irrégularité de la demande de concours de la force publique résultant elle-même de l'irrégularité de la signification du commandement de quitter les lieux, il résulte de l'instruction que les diligences de l'huissier instrumentaire ont conduit à ce que ce commandement soit signifié à personne, au sens de l'article 654 du code de procédure civile, le 31 mai 2001 à MmeB..., à MmeE..., à Mme C...et à MmeD... ; qu'en l'absence de MM. E...et D...et de M. et Mme A...lors des visites de l'huissier les 31 mai et 5 juin 2001, un avis de passage a été laissé à leur intention dans les conditions prévues par l'article 658 du code de procédure civile ; que, dès lors, le moyen soulevé par le ministre de l'intérieur et tiré de l'irrégularité de la signification du  commandement de quitter les lieux doit, en tout état de cause, être écarté ;
8. Considérant que si la demande de concours de la force publique présentée le 7 août 2001 était prématurée, il est constant qu'elle n'a pas été rejetée comme telle par une décision expresse notifiée à l'huissier avant le 18 août, date d'expiration du délai de deux mois à compter de la notification au préfet de police du commandement de quitter les lieux ; qu'ainsi, compte tenu de ce qui a été dit au point 3, le préfet de police s'est trouvé régulièrement saisi de cette demande à la date du 18 août 2001 ; que le silence conservé par le préfet pendant deux mois à compter de cette date a fait naître un refus de concours de la force publique de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; que cette responsabilité est, par suite, engagée à compter du 18 octobre 2001 ; qu'elle a pris fin le 29 août 2006, date du départ de la dernière des familles mentionnées par l'ordonnance du 24 novembre 2000 du juge des référés du tribunal de grande instance de Paris ;
Sur les préjudices :
En ce qui concerne les préjudices résultant de la perte de revenus locatifs et de la hausse du coût de la construction :
9. Considérant qu'aux termes de l'article 61 de la loi du 9 juillet 1991 : " Sauf disposition spéciale, l'expulsion ou l'évacuation d'un immeuble ou d'un lieu habité ne peut être poursuivie qu'en vertu d'une décision de justice ou d'un procès-verbal de conciliation exécutoire et après signification d'un commandement d'avoir à libérer les locaux. (...) " ; qu'il résulte de l'instruction que l'ordonnance du 24 novembre 2000 du juge des référés du tribunal de grande instance de Paris ne prononçait l'expulsion que de huit personnes nommément désignées, ainsi que des occupants de leurs chefs ; qu'un constat d'huissier établi à la demande de la société Reale Mutua di Assicurazioni le 3 octobre 2000 atteste de la présence dans l'immeuble à cette date de M. et Mme F...et de leurs deux enfants ; qu'un accord amiable passé entre la société et cette famille en vue de son relogement indique qu'elle a quitté les lieux le 17 janvier 2003 ; que, par ailleurs, les accords que la société a passés en juillet 2002, septembre 2003 et avril 2004 avec les occupants de l'immeuble afin de les reloger ou de les indemniser démontrent la présence d'une trentaine de familles, dont il n'est pas établi qu'elles se soient installées dans l'immeuble postérieurement au refus de concours de la force publique ; que ces personnes ne sont pas mentionnées dans l'ordonnance du 24 novembre 2000 et ne pouvaient être regardées, en l'absence de tout lien avec les personnes qui y sont mentionnées, comme occupant l'immeuble du chef de ces personnes ; qu'eu égard à ces circonstances, le préfet de police ne pouvait prêter le concours de la force publique pour leur expulsion ;
10. Considérant qu'il résulte des affirmations de la société Reale Mutua di Assicurazioni elle-même que les travaux ne pouvaient débuter tant que l'immeuble n'avait pas été entièrement évacué ; qu'à supposer même que le préfet de police eût prêté le concours de la force publique pour expulser les occupants désignés par l'ordonnance du 24 novembre 2000 dès le mois d'août 2001, les travaux n'auraient pu débuter avant le départ des dernières personnes non visées par un jugement d'expulsion, soit le 29 août 2006 ; que, dans ces circonstances, les préjudices liés au retard pris par les travaux, et notamment la perte des loyers que la société aurait pu percevoir après leur achèvement et la hausse du coût de la construction qu'elle a supportée du fait de ce retard, ne présentent pas de lien direct avec le refus de concours de la force publique qui lui a été opposé ;
En ce qui concerne les frais de relogement des occupants et les frais de procédure :
11. Considérant que, pour les mêmes raisons, les frais de relogement des personnes non mentionnées dans l'ordonnance du 24 novembre 2000 et qui ne pouvaient être légalement expulsées, de même que les frais de procédure liés à ces relogements, ne présentent pas un lien direct avec le refus de concours de la force publique opposé à la société Reale Mutua di Assicurazioni ; qu'en revanche, en ce qui concerne les quatre familles mentionnées par l'ordonnance du 24 novembre 2000 qui ont été relogées aux frais de la société, les dépenses de relogement qui étaient nécessaires afin d'assurer le départ de ces personnes doivent être regardées comme la conséquence directe du refus du préfet de police d'accorder le concours de la force publique en vue de leur expulsion ; qu'il y a lieu d'allouer à ce titre à la société Reale Mutua di Assicurazioni une somme de 52 000 euros ; qu'il y a lieu de lui accorder, en outre, une somme de 7 000 euros au titre des frais de procédure liés à ces relogements ;
En ce qui concerne les frais de gardiennage :
12. Considérant que si les frais de gardiennage destinés à prévenir l'occupation d'un immeuble incombent en principe au propriétaire, la société Reale Mutua di Assicurazioni  soutient que, dans les circonstances de l'espèce, les frais engagés à compter de septembre 2002 étaient destinés à empêcher de nouvelles occupations et à prévenir un retour des familles dont, compte tenu de la carence de l'autorité de police, elle avait été contrainte d'assurer le départ et de financer le relogement ; que, toutefois, dès lors que, ainsi qu'il a été indiqué plus haut, des familles non visées par l'ordonnance du 24 novembre 2000 et pour l'expulsion desquelles le préfet ne pouvait prêter le concours de la force publique se sont maintenues dans les lieux jusqu'au 29 août 2006 et que la plupart de celles dont la société a assuré le relogement appartenait à cette catégorie, la société aurait dû supporter ces frais même si le préfet de police avait prêté le concours de la force publique pour expulser les occupants désignés par l'ordonnance ; que, par suite, les frais de gardiennage exposés par la société ne présentent pas de lien direct avec le refus de concours de la force publique qui lui a été opposé ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Etat doit être condamné à verser à la société Reale Mutua di Assicurazioni  une indemnité totale de 59 000 euros ; que la société a droit aux intérêts au taux légal sur cette somme à compter du 24 juin 2008, date à laquelle elle en a fait la demande dans un mémoire enregistré au tribunal administratif de Paris ; que la demande de capitalisation des intérêts a été formée le 24 juin 2008 ; qu'il y a lieu d'ordonner la capitalisation au 24 juin 2009, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date ;
14. Considérant qu'il y a lieu de subordonner le paiement de l'indemnité à la subrogation de l'Etat dans les droits que détiendrait la société Reale Mutua di Assicurazioni sur les occupants sans droit ni titre de l'immeuble ;
15. Considérant que l'annulation, sur le pourvoi principal, du jugement du tribunal administratif de Paris du 6 mai 2011 prive d'objet le pourvoi incident formé par la société Reale Mutua di Assicurazioni à l'encontre de ce même jugement, en tant qu'il fixe le montant des indemnités qui lui sont dues ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à la société Reale Mutua di Assicurazioni, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Paris du 6 mai 2011 est annulé.
Article 2 : L'Etat versera à la société Reale Mutua di Assicurazioni la somme de 59 000 euros. Cette somme portera intérêt au taux légal à compter du 24 juin 2008.
Article 3 : Les intérêts échus le 24 juin 2009 seront capitalisés à cette date et à chaque échéance annuelle ultérieure pour produire eux-mêmes intérêt.
Article 4 : Le paiement de l'indemnité est subordonné à la subrogation de l'Etat dans les droits que détiendrait la société Reale Mutua di Assicurazioni sur les occupants sans droit ni titre de l'immeuble.
Article 5 : Il n'y a pas lieu de statuer sur le pourvoi incident de la société Reale Mutua di Assicurazioni.
Article 6 : L'Etat versera à la société Reale Mutua di Assicurazioni une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 7 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'intérieur et à la société Reale Mutua di Assicurazioni.