Conseil d'État · 1ère / 6ème SSR — 17 mars 2014

Vu 1°, sous le n° 362132, la requête, enregistrée le 23 août 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire, dont le siège est 14, rue Etex à Paris (75018), représentée par son président ; l'union requérante demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'avis publié au Journal officiel du 31 juillet 2012 réputant approuvé l'avenant n° 2 à la convention nationale organisant les rapports entre les chirurgiens-dentistes et l'assurance maladie, signé le 16 avril 2012 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°, sous le n° 363139, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 1er octobre 2012 et 2 janvier 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. B...A..., demeurant ... ; M. A...demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'avenant n° 2 à la convention nationale organisant les rapports entre les chirurgiens-dentistes et l'assurance maladie conclu le 16 avril 2012 en tant qu'il a établi un devis type en application de l'article L. 1111-3 du code de la santé publique, ainsi que la décision tacite par laquelle le ministre des affaires sociales et de la santé l'a approuvé dans cette mesure ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 26 février 2014, présentée par l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu l'arrêté du 5 mai 2009 portant application de l'article 36 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Didier-Roland Tabuteau, Conseiller d'Etat,
- les conclusions de Mme Maud Vialettes, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Foussard, avocat de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat de M.A... ;
1. Considérant qu'en vertu des articles L. 162-9 et L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les chirurgiens-dentistes sont définis par une convention nationale conclue entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs des organisations syndicales nationales les plus représentatives de cette profession, ainsi que, en application de l'article L. 162-14-3 du code de la sécurité sociale et de l'arrêté du 5 mai 2009 portant application de l'article 36 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire, pour une durée égale au plus à cinq ans ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 162-15-2 du même code, la convention est renouvelée par tacite reconduction en l'absence d'opposition formée par l'un au moins des signataires ou par un ou plusieurs syndicats représentatifs de la profession ;
2. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 162-15 du même code que l'Union nationale des caisses d'assurance maladie transmet aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale la convention et ses avenants lors de leur conclusion ou d'une tacite reconduction et consulte le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes sur les dispositions conventionnelles relatives à la déontologie de la profession ; que la convention et ses avenants sont réputés approuvés par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale si ceux-ci n'ont pas fait connaître aux signataires, dans le délai de vingt et un jours à compter de la réception du texte, qu'ils s'opposent à leur approbation du fait de leur non-conformité aux lois et règlements en vigueur ou pour des motifs de santé publique ou de sécurité sanitaire ou lorsqu'il est porté atteinte au principe d'un égal accès aux soins ; que la convention et ses avenants approuvés sont publiés au Journal officiel de la République française ;
3. Considérant que l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, la Confédération nationale des syndicats dentaires et l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire ont conclu les 11 et 19 mai 2006, pour une durée de cinq ans, une convention nationale destinée à organiser les rapports entre les chirurgiens-dentistes et les caisses d'assurance maladie, approuvée par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale du 14 juin 2006 et publiée au Journal officiel de la République française du 18 juin 2006 ; qu'aucun des signataires ni aucun syndicat représentatif de la profession ne s'est opposé à sa tacite reconduction dans le délai mentionné à l'article R. 162-54-5 du code de la sécurité sociale ; que, le 16 avril 2012, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, la Confédération nationale des syndicats dentaires et l'Union nationale des organismes complémentaires d'assurance maladie ont conclu un avenant n° 2 à cette convention ; que les requêtes de l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire et de M. A...doivent être regardées comme tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre des affaires sociales et de la santé et le ministre de l'économie, des finances et du commerce extérieur ont approuvé cet avenant, rendu public par un avis publié au Journal officiel du 31 juillet 2012 ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur les moyens dirigés contre cette approbation dans son ensemble :
4. Considérant, en premier lieu, que les dispositions du premier alinéa de l'article L. 162-15-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoient le renouvellement de la convention par tacite reconduction en l'absence d'opposition, s'appliquent de plein droit sans qu'il soit nécessaire qu'une clause de la convention l'ait prévu expressément ; qu'il ne résulte d'aucune disposition, notamment pas des articles L. 162-15 et L. 162-15-2 du code de la sécurité sociale, non plus que d'aucun principe, que la reconduction d'une convention soit subordonnée à la publication d'un arrêté portant approbation de cette reconduction ou à une nouvelle publication de la convention au Journal officiel ; qu'ainsi, la convention destinée à organiser les rapports entre les chirurgiens-dentistes et les caisses d'assurance maladie, approuvée le 14 juin 2006, a été tacitement reconduite en 2011 en l'absence d'opposition formée dans les conditions prévues à l'article R 162-54-5 du code de la sécurité sociale, ainsi qu'il a été dit au point 3 ; qu'aucune règle n'imposant la publication au Journal officiel de la convention ainsi reconduite ou d'un acte faisant état de l'approbation de cette reconduction par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire n'est pas fondée à soutenir que la convention des 11 et 19 mai 2006 ne pouvait plus faire l'objet d'un avenant le 16 avril 2012 ;
5. Considérant, en deuxième lieu, que la Confédération nationale des syndicats dentaires qui, en particulier, a recueilli 51 % des voix aux élections aux unions régionales des professionnels de santé organisées en 2010, a été reconnue représentative des chirurgiens-dentistes à la suite de l'enquête de représentativité ouverte par un avis publié au Journal officiel du 8 mars 2011 et conclue par la reconnaissance, en juin 2011, de la représentativité de trois organisations de chirurgiens-dentistes ; qu'une telle enquête devant être provoquée, en vertu des dispositions de l'article R. 162-54 du code de la sécurité sociale, entre le neuvième et le sixième mois précédant non pas la conclusion d'un simple avenant mais l'échéance conventionnelle résultant des dispositions citées au point 1, M. A...n'est pas fondé à soutenir que cette enquête serait trop ancienne ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'avenant n'aurait pas été conclu par au moins une organisation syndicale reconnue représentative au niveau national, en méconnaissance des articles L. 162-9 et L. 162-33 du code de la sécurité sociale, doit être écarté ;
6. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) a signé l'avenant litigieux en vertu d'un mandat du collège des directeurs du 3 avril 2012, conformément aux dispositions de l'article L. 182-2-4 du code de la sécurité sociale ; qu'en vertu d'une délibération du conseil de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (UNOCAM) du 9 mai 2012, le président de cette union a signé, conformément aux dispositions de l'article L. 182-3 du même code, l'avenant conclu le 16 avril entre l'UNCAM et la Confédération nationale des syndicats dentaires et transmis le lendemain à l'UNOCAM ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que le président de l'UNOCAM aurait signé l'avenant litigieux avant la délibération du 9 mai 2012 ; que le président de la Confédération nationale des syndicats dentaires a été mandaté pour signer l'avenant par une délibération adoptée le 13 avril 2012 par le conseil des départements, organe compétent en vertu des statuts de la confédération ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'avenant n'aurait pas été négocié et signé par des personnes régulièrement habilitées à cet effet doit être écarté ;
7. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'avenant litigieux a été transmis pour avis au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, dont le président a fait connaître, par courrier du 7 juin 2012, qu'il n'appelait aucune observation de la part de ce conseil ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence de consultation du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes doit être écarté ;
8. Considérant, en cinquième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'avenant a été transmis par l'UNCAM au ministre des affaires sociales et de la santé et au ministre de l'économie, des finances et du commerce extérieur le 21 juin 2012 ; que, dès lors, à la date de publication de l'avis relatif à cet avenant, soit le 31 juillet 2012, le délai de vingt et un jours imparti aux ministres par l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale pour faire connaître leur opposition à son approbation était expiré ; que, par suite, M. A...n'est pas fondé à soutenir que l'avenant ne pouvait être réputé approuvé à la date de publication de l'avis litigieux ;
Sur les moyens dirigés contre l'annexe VII de l'avenant n° 2 :
9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1111-3 du code de la santé publique : " (...) Les professionnels de santé d'exercice libéral ainsi que les professionnels de santé exerçant en centres de santé doivent, avant l'exécution d'un acte, informer le patient de son coût et des conditions de son remboursement par les régimes obligatoires d'assurance maladie. Lorsque l'acte inclut la fourniture d'un dispositif médical sur mesure, l'information écrite délivrée gratuitement au patient comprend, de manière dissociée, le prix de vente de l'appareil proposé et le montant des prestations de soins assurées par le praticien, ainsi que le tarif de responsabilité correspondant et, le cas échéant, en application du deuxième alinéa du présent article, le montant du dépassement facturé. Le professionnel de santé remet au patient les documents garantissant la traçabilité et la sécurité des matériaux utilisés. L'information écrite mentionne le ou les lieux de fabrication du dispositif médical. L'information délivrée au patient est conforme à un devis type défini par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire et les organisations représentatives des professionnels de santé concernés. A défaut d'accord avant le 1er janvier 2012, un devis type est défini par décret (...) " ; que l'annexe VII de l'avenant n° 2 à la convention nationale organisant les rapports entre les chirurgiens-dentistes libéraux et l'assurance maladie précise les règles d'établissement d'un tel devis par les chirurgiens-dentistes et prévoit notamment que la présentation des honoraires facturés pour l'acte doit distinguer le prix de vente du dispositif médical sur mesure proposé, le montant des prestations de soins et les charges de structure du cabinet autres que celles déjà affectées au prix de vente du dispositif ;
10. Considérant, en premier lieu, que les dispositions de l'article L. 1111-3 du code de la santé publique qui prévoient l'établissement d'un devis type par un accord conclu entre l'UNCAM, l'UNOCAM et les organisations représentatives des professionnels de santé ne font pas obstacle à ce que les partenaires conventionnels définissent, sur le fondement de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale en vertu duquel les conventions d'exercice professionnel déterminent notamment les droits et obligations respectifs des professionnels et des patients, des stipulations relatives aux devis établis par les chirurgiens-dentistes ; que les dispositions du même article L. 1111-3 selon lesquelles, à défaut d'accord avant le 1er janvier 2012, ce devis type est établi par décret n'ont eu ni pour objet ni pour effet de dessaisir les partenaires conventionnels, à compter de cette date, de leur compétence pour définir un devis type, mais seulement de fixer la date à partir de laquelle le Premier ministre pourrait adopter les dispositions nécessaires en cas de carence de leur part ; qu'ainsi, en l'absence de décret fixant un devis type à la date de conclusion de l'avenant n° 2, les partenaires conventionnels avaient compétence pour adopter les stipulations litigieuses ;
11. Considérant, en deuxième lieu, que si l'avenant litigieux ne crée d'obligation qu'à la charge des chirurgiens-dentistes libéraux et non de ceux qui exercent en centre de santé, non plus que des médecins stomatologistes, cette différence de traitement résulte des dispositions, d'une part, de l'article L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale, selon lequel les conditions générales d'application de la convention des chirurgiens-dentistes aux professionnels exerçant dans des centres de santé sont déterminées par l'accord national définissant les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les centres de santé et, d'autre part, de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale en vertu duquel les médecins sont régis par une convention différente de celle des chirurgiens-dentistes ; que le moyen tiré de ce que les stipulations critiquées méconnaissent le principe d'égalité doit, par suite, être écarté ;
12. Considérant, en troisième lieu, que les modalités de retraitement comptable préconisées par l'annexe VII de l'avenant contesté pour calculer, au sein du prix de vente de la prestation, ce qui relève du prix de vente du dispositif médical lui-même ne sont qu'indicatives et visent à prendre en compte au mieux la situation de la majorité des professionnels concernés, qui sont effectivement assujettis au régime fiscal des bénéfices non commerciaux et ne disposent pas d'une comptabilité analytique ; qu'elles ne sauraient faire obstacle à ce que chaque professionnel adopte, pour calculer les différents montants identifiés par le devis type fixé par l'avenant conventionnel, ses propres modalités de calcul, dès lors que celles-ci permettent au patient de disposer d'une information sincère distinguant le coût de la prestation de soins, le coût des charges de structure et le coût du dispositif médical ; qu'au demeurant, l'article 7 de l'avenant prévoit que : " en cas de difficulté d'application, la commission paritaire nationale sera compétente pour étudier le sujet et proposera toute solution adaptée aux situations particulières " ; qu'ainsi, les stipulations en cause ne méconnaissent pas le principe d'égalité entre les chirurgiens-dentistes exerçant à titre libéral selon le régime fiscal auquel ils sont soumis, dès lors qu'elles se bornent à fixer des règles d'établissement des devis en fonction des conditions de formation des différentes composantes du prix et non des règles fiscales applicables aux différents praticiens ; qu'elles ne méconnaissant pas non plus le principe d'égalité entre praticiens selon l'ancienneté de leur installation ou selon les choix opérés pour la réalisation de dispositifs médicaux ;
13. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte de ce qui vient d'être dit que, contrairement à ce soutient M.A..., les partenaires conventionnels pouvaient légalement adopter, sur le fondement de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale, des stipulations distinguant plusieurs catégories de coûts au sein du coût de la prestation, dès lors que le devis type fait apparaître de manière distincte le prix de vente du dispositif et le coût de la prestation, ainsi que l'exige l'article L. 1111-3 du code de la santé publique ; que la circonstance que toutes les charges d'achat soient déduites du total des dépenses prises en considération pour calculer le taux de charges de structure qui permet de déterminer le prix de vente du dispositif à partir de son prix d'achat au fournisseur ne conduit pas à méconnaître ces dispositions ;
14. Considérant, enfin, qu'il ne saurait être utilement soutenu que l'avenant litigieux méconnaîtrait des dispositions réglementaires en prévoyant que le devis type comporte des mentions relatives au lieu de fabrication du dispositif médical dès lors que cette exigence résulte des dispositions de l'article L. 1111-3 du code de la santé publique citées au point 9 ; que la circonstance que ces dispositions prévoient une remise d'informations au patient avant l'exécution de l'acte ne saurait faire obstacle à ce que l'avenant conventionnel prévoie, par ailleurs, que le devis type comporte une mention selon laquelle, après la fin du traitement, un certificat garantissant la traçabilité et la sécurité des matériaux utilisés sera remis au patient à sa demande ;
15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire et M. A...ne sont pas fondés à soutenir que l'avenant n° 2 à la convention nationale des chirurgiens-dentistes et la décision par laquelle cet avenant a été tacitement approuvé seraient entachés d'illégalité ; que leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et par la Confédération nationale des syndicats dentaires ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire et de M. A... sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et de la Confédération nationale des syndicats dentaires présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire, à M. B...A..., à la Confédération nationale des syndicats dentaires, à l'Union nationale des organismes complémentaires d'assurance maladie, à l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et à la ministre des affaires sociales et de la santé.